Основные теории государственного управления. Теория государственного управления как наука Понятие государственного управления

Вера в возможность улучшения общества служила краеугольным камнем эпохи модерна.

И. Валлерстайн

В результате изучения данной главы бакалавр должен:

• знать об основных исторических предпосылках формирования и главных этапах развития теории государственного управления, ее особенностях как дисциплины специализации;
• уметь оперировать понятиями "идеальная бюрократия" М. Вебера, "классическая школа государственного управления", "школа человеческих отношений", кейнсианство, монетаризм, информационное государство;
• владеть основными теоретическими постулатами государственного управления.

Исторические предпосылки формирования теории государственного управления

Теория государственного управления является одним из наиболее важных и перспективных направлений современной политической мысли. Вычленение политической сферы из целостного, неразделенного человеческого социума, отделение мира политического от экономической, социальной и духовной подсистем произошло довольно поздно. Первоначально политические феномены изучались в рамках господствующих социокультурных парадигм в связи с общим комплексом общественных явлений.

В течение почти двух тысячелетий – со времен Античности и вплоть до XVIII столетия – все знания о социальных явлениях были единой целостной системой. Однако уже Аристотель (384–322 до н.э.) придавал учению о государственном управлении самодовлеющее значение. Вся общественная жизнь, по его мнению, укладывалась в рамки политической жизни и ставилась на службу государству. Он подчеркивал: "...поскольку паука о государстве пользуется остальными науками как средствами и, кроме того, законодательно определяет, какие поступки следует совершать и от каких воздерживаться, то ее цель включает, видимо, цели других наук, следовательно, эта цель и будет высшим благом для людей" .

Античные философы рассматривали возникновение государства как естественный процесс усложнения форм общежития людей. патриархальной теории государства . Аристотель одним из первых предложил такую гипотезу: вначале люди объединились в семьи, затем несколько семей образовали селение, на завершающей стадии этого процесса возникло государство как форма общежития граждан, использующих политическое устройство и подчиняющихся власти закона. Аристотель подчеркивал: во всех людей природа вселила стремление к государственному общению и первый, кто это общение организован, оказал человечеству величайшее благо. В рамках патриархальной теории государство рассматривается как большая семья, где отношения правителя и его подданных отождествляется с отношениями патриарха – главы рода и членов его семьи.

Кризис классического полиса заставил античных философов обратиться к проблеме укрепления государственной власти – гарантии согласия и порядка в обществе. Учитель Аристотеля Платон (427–347 до н.э.) делает особый акцент на высшей цели государственного управления – достижении целостности общества через обеспечение согласия всех общественных сословий. Он подчеркивает: "Мы еще вначале, когда основывали государство, установили, что делать это надо непременно во имя целого. Так вот это целое и есть справедливость..."

Самой опасной тенденцией, разрушающей государственное управление, Платон считал стремление некоторых общественных групп отходить от служения общему благу, узурпируя общественные функции для извлечения личной выгоды. Так, в идеальном государстве Платона стражи, ведающие безопасностью, не должны были пользоваться золотом и серебром и даже не могли прикасаться к ним, украшаться ими или пить из золотых и серебряных сосудов.

Платон предупреждал: "...чуть заведется у них собственная земля, дома, деньги, как сейчас же из стражи станут они хозяевами и землевладельцами; из союзников остальных граждан сделаются враждебными или владыками; ненавидя сами и вызывая к себе ненависть, питая злые умыслы и их опасаясь, будут они все время жить в большом страхе перед внутренними врагами, чем перед внешними, а в таком случае и сами они, и все государство устремятся к своей скорейшей гибели" .

Но самым большим злом для государственного управления Платон считал олигархию, которую он определял как государственный строй, основывающийся на имущественном цензе: у власти там богатые, а бедняки не участвуют в правлении общественными делами. Установление имущественного ценза становится законом и нормой олигархического строя, и чем более строй олигархичен, тем выше имущественный ценз. Такого рода государственный порядок держится на применении вооруженной силы. Платон с возмущением писал о том, что в олигархиях возведены на трон алчность и корыстолюбие и, кроме богатства и богачей, ничто не вызывает восторга и почитания, а честолюбие направлено лишь на стяжательство и на все, что к этому ведет .

В Средние века процесс возникновения государства стали рассматривать в рамках религиозного мировоззрения как учреждение института земной власти, установленной Богом. Эта концепция получила название теологической теории государства . Современный католицизм считает своим официальным учением о государстве взгляды Фомы Аквинского (1225–1274), который призывал людей к повиновению государственной власти, связанной божественными законами. Философ развивал концепцию двух градов – земного и небесного, божьего, сформулированную Блаженным Августином (354–430). В духе христианского учения здесь предпринята попытка разграничения авторитета государства и церкви: "отдавайте кесарево кесарю, а Божие Богу" (Мф. 22:21).

Известный русский политический философ С. Н. Булгаков, оценивая этот период в истории, справедливо подчеркивал, что раскол общественной жизни на светскую и церковную внес серьезный разлад и "двойную бухгалтерию" даже в души тех, кто вполне сознавал всю историческую относительность и внутреннюю ненормальность такого раздвоения. За свою консервативную "охранительную" позицию невмешательства в государственную политику и общественную жизнь с нравственными критериями средневековая церковь поплатилась, с одной стороны, гуманистическим отторжением от нее наиболее деятельной ее части, с другой – своим собственным оскудением, угасанием творческого духа .

Новым пониманием государственного управления отмечена эпоха так называемого Позднего Возрождения. Итальянский мыслитель Никколо Макиавелли (1469–1527) впервые рассматривает государственное администрирование в технологическом ключе, т.е. как технологии государственной власти. Технологический подход к государственному управлению предполагает, что критерий эффективности ставится выше моральных норм и правил. Для Макиавелли специалист в области государственного управления – это эксперт, предлагающий полезные технологические рецепты соискателям государственной власти. Философ исходит из того, что государственная власть может менять своих владельцев, переходить из рук в руки. Рецепты государственного управления Макиавелли адресует "новому государю", стремящемуся удержать власть, которую постоянно оспаривают все новые соискатели: "Трудно удержать власть новому государю. И даже наследному государю, присоединившему новое владение – так что государство становится как бы смешанным, – трудно удержать над ним власть прежде всего вследствие той же естественной причины, какая вызывает перевороты во всех новых государствах. А именно: люди, веря, что новый правитель окажется лучше, охотно восстают против старого, но вскоре на опыте убеждаются, что обманулись, ибо новый правитель всегда оказывается хуже старого" .

Инструментальной наукой государственного управления, согласно Макиавелли, должны овладеть не философы, а политические профессионалы, превыше всего ставящие политическую эффективность как таковую. С его точки зрения, "новый государь" не должен следовать заповедям морали: если нужно, он должен отступать от добра и пользоваться этим умением смотря по обстоятельствам. Для осуществления своего господства "новый государь" может использовать любые средства: "по возможности не удаляться от добра, но при надобности не чураться и зла". Убийства из-за угла, интриги, заговоры, отравления и другие коварные средства Макиавелли рекомендовал широко использовать в деле завоевания и удержания государственной власти. Именно поэтому его имя стало в государственном управлении синонимом коварства и аморализма, и когда сегодня говорят о макиавеллизме, имеют в виду именно низкие нравственные качества людей.

Макиавелли делил государей на львов и лис. Львы храбры и бесстрашны, но они могут вовремя не заметить опасности, поэтому в государственном управлении больше преуспевают лисы – "изрядные обманщики и лицемеры". В глазах людей они являются сострадательными, верными слову, милостивыми, искренними, благочестивыми, но внутренне сохраняют способность проявлять прямо противоположные качества, если эго необходимо.

Макиавелли писал: "Итак, из всех зверей пусть государь уподобится двум: льву и лисе. Лев боится капканов, а лиса – волков, следовательно, надо быть подобным лисе, чтобы уметь обойти капканы, и льву, чтобы отпугнуть волков. Тот, кто всегда подобен льву, может не заметить капкана. Из чего следует, что разумный правитель не может и не должен оставаться верным своему обещанию, если это вредит его интересам и если отпали причины, побудившие его дать обещание. Такой совет был бы недостойным, если бы люди честно держали слово, но люди, будучи дурны, слова не держат, поэтому и ты должен поступать с ними так же. А благовидный предлог нарушить обещание всегда найдется. Примеров тому множество: сколько мирных договоров, сколько соглашений не вступило в силу или пошло прахом из-за того, что государи нарушали свое слово, и всегда в выигрыше оказывался тот, кто имел лисью натуру. Однако натуру эту надо еще уметь прикрыть, надо быть изрядным обманщиком и лицемером, люди же так простодушны и так поглощены ближайшими нуждами, что обманывающий всегда найдет того, кто ласт себя одурачить...

Надо являться в глазах людей сострадательным, верным слову, милостивым, искренним, благочестивым – и быть таковым в самом деле, но внутренне надо сохранять готовность проявить и противоположные качества, если это окажется необходимо" .

В конце XIX столетия немецкий философ Фридрих Ницше (1844–1900), во многом следуя традициям макиавеллизма, создал концепцию сверхчеловека – "великого человека толпы", способного осуществлять государственное управление, используя самые низменные человеческие страсти и пороки. Неудивительно, что во время Второй мировой войны фашистские лидеры стремились опереться на философию Ницше для оправдания бесчеловечной государственной политики третьего рейха. Ницше был убежден в том, что государственное управление должно опираться на насилие и использовать технологии пропаганды и манипуляции общественным сознанием. В каждом человеке прежде всего гнездится колоссальный эгоизм, который с величайшею легкостью перескакивает границы права, о чем в мелочах свидетельствует обыденная жизнь, а в крупном масштабе – каждая страница истории и государственного управления. По мнению философа, в основе общепризнанной необходимости столь тщательно оберегаемого европейского равновесия лежит сознание, исповедание того факта, что человек есть хищное животное, наверняка бросающееся на слабейшего, который ему подвернется. Но к безграничному эгоизму человеческой натуры еще присоединяется более или менее существующий в каждом человеке запас ненависти, гнева, зависти, желчи и злости, накопляясь, как яд в отверстии змеиного зуба, и ожидая только случая вырваться на простор, чтобы потом свирепствовать и неистовствовать, подобно сорвавшемуся с цепи демону.

Ф. Ницше дал политическим технологам "легкий рецепт" производства у руля государственного управления "великого человека толпы" . Согласно Ницше, "при всяких условиях нужно доставлять толпе то, что ей весьма приятно, или сначала “вбить ей в голову”, что то или иное было бы приятно, и затем дать ей это. Но ни в коем случае не сразу; наоборот, следует завоевывать это с величайшим напряжением или делать вид, что завоевываешь. Толпа должна иметь впечатление, что перед ней могучая и даже непобедимая сила воли; или по крайней мере должно казаться, что такая сила существует. Сильной волей восхищается всякий, потому что ни у кого ее нет, и всякий говорит себе, что, если бы он обладал ею, для нее и для его эгоизма не было бы границ. И если обнаруживается, что такая сильная воля осуществляет что-либо весьма приятное толпе, вместо того чтобы прислушиваться к желаниям своей алчности, то этим еще более восхищаются и с этим поздравляют себя. В остальном такой человек должен иметь все качества толпы: тогда она тем не менее будет стыдиться перед ним, и он будет тем более популярен. Итак, пусть он будет насильником, завистником, эксплуататором, интриганом, льстецом, пролазой, спесивцем – смотря по обстоятельствам" .

Основатель и глава итальянской фашистской партии Бенито Муссолини (1883–1945) в своей работе "Доктрина фашизма" (1932) во многом конкретизировал философские положения Ницше, используемые в практике государственного строительства. Муссолини писал: "Фашистское Государство является воплощенной волей к власти и управлению. Римская традиция здесь – идеал силы в действии. Согласно учению фашизма правительство представляет собой не столько то, что выражено в территориальных и военных терминах, сколько то, что выражается в терминах моральности и духовности. О нем надо думать как об империи, т.е. как о нации, которая прямо или косвенно правит другими нациями, не имея желания завладеть ни единым квадратным ярдом территории. Для фашизма подъем империи, т.е. расширение нации, является сущностным проявлением жизнеспособности и противоположностью признакам упадка. Люди, которые возвышаются или поднимаются вновь после периода упадка, – всегда империалисты; любое отступление есть признак упадка и смерти" .

По одновременно в науке государственного управления развивается и другая концепция государственной власти, основанная на принципах гуманизма и демократии. Французские и английские философы эпохи Просвещения заложили основы конституционализма и разделения властей в государственном управлении, создав "систему сдержек и противовесов". Французский философ-энциклопедист Шарль Луи Монтескье (1689–1755) провозгласил, что свободное развитие может быть обеспечено лишь в том случае, если власть в государстве будет разделена на три обособленные ветви, каждая из которых станет сдерживать и уравновешивать другие. В книге "О духе законов" (1748) Монтескье сформулировал концепцию, вошедшую в золотой фонд современной политической науки как теория разделения властей:

"Политическая свобода может быть обнаружена только там, где каждый человек, наделенный властью, склонен злоупотреблять сю и удерживать в своих руках власть до последней возможности... Для того чтобы предупредить подобное злоупотребление властью, необходимо, как это вытекает из самой природы вещей, чтобы одна власть сдерживала другую. Когда законодательная и исполнительная власти объединяются в одном и том же органе... не может быть свободы. С другой стороны, не может быть свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной. И наступает конец всему, если одно и то же лицо или орган, дворянский или народный по своему характеру, станет осуществлять все три вида власти" .

В Новое время широкое распространение получила договорная теория происхождения государства, или теория общественного договора, которую развивали Жан Жак Руссо (1712–1778) во Франции, Томас Гоббс (1588–1679) в Англии, А. Н. Радищев (1749–1802) в России. Согласно теории общественного договора люди, пребывавшие первоначально в естественном (догосударственном) состоянии, решили сознательно создать государство (заключить договор), чтобы надежно обеспечить для всех основные права и свободы. При этом Т. Гоббс полагал, что общественный договор заключался между правителями и подданными как договор подчинения, а Ж. Ж. Руссо, напротив, утверждал, что договор имел место между самими гражданами как договор объединения. Именно соглашение людей есть основа законной власти, ибо каждый из договаривающихся подчиняется общей воле и в то же время выступает одним из участников этой воли.

В русле договорных теорий происхождения государства английский философ Джон Локк (1632–1704) развивает концепцию либерального государственного управления , где гражданское общество стоит впереди государства. Единственный путь, посредством которого кто-либо отказывается от своей естественной свободы и надевает на себя узы гражданского общества, – это соглашение с другими людьми об объединении в сообщество, для того чтобы удобно, благополучно и мирно совместно жить, спокойно пользуясь своей собственностью и находясь в большей безопасности, чем кто-либо, не являющийся членом общества .

Главный либеральный принцип государственного управления: не человек для общества, а общество для человека. Государственное управление должно контролироваться гражданским обществом, при этом абсолютной ценностью признается свободная личность, и эффективность государственного управления оценивается в соответствии с тем, насколько последовательно и эффективно оно выражает интересы личности.

Несомненно, такой проект государственного управления можно оценить как либеральный антропоцентризм – проповедь идеологии свободного индивидуализма.

В России либеральную теорию государственного управления поддерживал правовед, философ и историк Б. Н. Чичерин (1828–1904), который полагал, что высшей формой развития государства является конституционная монархия. Если разграничить полномочия между монархом, аристократией и демократией, то может сформироваться справедливое государственное устройство. Чичерин предлагал снизить имущественный ценз и допустить широкие слои общества к избирательному процессу, что должно было привести к развитию демократических элементов управления. Согласно убеждениям Чичерина, конституционная монархия может способствовать развитию местного самоуправления, причем последнее должно быть построено на исконных общественных традициях. Общину Чичерин воспринимал как корпоративный союз , который предшествовал возникновению государства. Компетенция общины в современном государстве, по мнению философа, должна быть разделена на дела местные (самоуправление) и дела государственные. Отношения государства и общины оформляются как юридические : устанавливается баланс власти между государством и гражданским обществом. Таким образом, Б. Н. Чичерин был сторонником юридической (смешанной) модели местного самоуправления.

Интересно, что рамках либеральной традиции в России развивались и еще две версии местного самоуправления – общественная и государственная.

Известный юрист В. Н. Лешков (1810–1881) и общественный деятель и писатель А. И. Васильчиков (1818– 1881) были сторонниками общественной теории самоуправления, согласно которой все местные дела должны быть отделены от государственного управления. И Лешков, и Васильчиков были убеждены в том, что в России нельзя копировать европейский опыт самоуправления, поскольку исторические традиции русской общины сильно отличаются от европейского опыта. По их мнению, в России земские учреждения должны составлять особую систему, при этом в органах самоуправления станут действовать общественные союзы, к которым приравнивались сельские волости, магистраты и городские думы. Васильчиков предлагал также создать административные округа – уездные и губернские земские учреждения, в которых станут действовать представители местного общества .

Современные исследователи считают, что А. И. Васильчиков предложил хозяйственную теорию самоуправления (как особый вариант общественной теории), поскольку он не только отделял местное самоуправление от государственного управления, но и рассматривал самоуправляющуюся общину как самостоятельный хозяйственный субъект права, осуществляющий коммунальную деятельность, целью которой является удовлетворение основных потребностей местного населения.

Сторонниками государственной теории самоуправления в России были юрист А. Д. Градовский (1841–1889) и экономист В. П. Безобразов (1828–1899). Они полагали, что особых местных дел и вопросов не существует: если государство передает часть своих полномочий местному населению, то население должно действовать на правах органа государственной власти. Неэффективность местного самоуправления они как раз и объясняли тем, что коммунальные органы не обладают государственным статусом и не имеют реальной власти. С этой точки зрения местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой юридических гарантий, которые, создавая децентрализацию, вместе с тем обеспечивают связь органов местного государственного управления с дайной местностью и ее населением .

Марксистская теория происхождения государства в противовес либерализму, видевшему приоритеты государственного управления в развитии гражданского общества, рассматривала государство как политическую организацию экономически господствующего класса для подавления сопротивления сто классовых противников. Согласно Карлу Марксу (1818–1883) и Фридриху Энгельсу (1820–1895), государство возникло на определенном уровне развития производительных сил, когда общественное разделение труда привело к возникновению частной собственности, имущественного неравенства людей и расколу общества на антагонистические классы. Экономикоцентризм марксистской концепции государства состоит в том, что экономический базис общества – совокупность общественных отношений – признается первичным и определяющим, а политическая и идеологическая надстройка призвана следовать за ним. Основу развития общественно-экономических формаций составляют сменяющие друг друга азиатский, рабовладельческий, феодальный и буржуазный способы производства, которым соответствуют определенные типы государственного устройства. Высшей общественно-экономической формацией провозглашался коммунизм, при достижении которого государство отмирает, сменяясь общественным самоуправлением.

Ленинская версия марксистского государства как Республики Советов получила свое наиболее полное воплощение в бывшем СССР. Советы представляли собой выборные органы государственного управления, но при этом провозглашалась определяющая и направляющая роль КПСС. В советском государстве принятие всех государственных решений происходило на уровне высшего политического руководства, существовала государственная собственность на основные средства производства, государство непосредственно участвовало в управлении деятельностью ведущих предприятий, развивался институт государственного планирования (Госплан), определявший ценовую и тарифную политику и перспективы развития всех отраслей экономики. Советская система предполагала концентрацию всех трех ветвей власти в руках партии (КПСС), которая обладала правом распределения всех ключевых должностей в законодательном, исполнительном и судебном аппарате. Распад СССР в 1991 г. послужил началом перехода от советской системы государственного управления к формированию в России современного демократического государства.

Основные положения классической теории правового государства , сформулированные немецким философом Иммануилом Кантом (1724–1804), сохранили свою силу и значение до наших дней. Согласно Канту, правовое государство, в отличие от деспотического или полицейского, само себя ограничивает определенным комплексом постоянных норм и правил. Атрибутами правового государства , по И. Канту, являются:

• 1) основанная на законе свобода каждого не повиноваться иному закону, кроме того, на который он дал свое согласие;
• 2) гражданское равенство – признавать стоящим выше себя только того в составе народа, на кого он имеет моральную способность налагать такие же правовые обязанности, какие этот может налагать на него;
• 3) гражданская самостоятельность – в правовых делах гражданская личность не должна быть представлена никем другим .

В правовом государстве только законно избранное правительство имеет право применить силу в качестве принуждения. Правительственная монополия на силу означает единый, обязательный для всех порядок, уничтожение неравенства и разнообразие прав, которые зависели бы от социального, наследственного или иного статуса. По справедливому замечанию немецкого правоведа Рудольфа Иеринга (1818–1892), право никогда не может заменить или вытеснить основной стихии государства – силы: "Слабость власти есть смертельный грех государства". Однако сила государства законна лишь в том случае, если она применяется в строгом соответствии с правом. Политическая власть должна реализовывать право. Что это означает в действительности?

Государство, издавшее закон, обязано уважать этот закон до тех пор, пока он существует и продолжает действовать, хотя оно вправе его пересмотреть и даже отменить. Это и есть режим законности , в котором праву отводится роль определения границ свободы. Философ И. А. Ильин определял правопорядок как "живую систему взаимно признаваемых прав и обязанностей". Отстаивая свои права, человек желает их признания и соблюдения со стороны других людей. Вместе с тем он вменяет и себе в обязанность признавать и соблюдать права других. Правовое государство цементирует не угроза применения санкций, а именно согласие большинства граждан добровольно исполнять предписания законов.

Правовое государство предполагает определенные условия для своего утверждения: народ в целом и каждый гражданин в отдельности должны созреть для восприятия идеи верховенства закона во всех областях человеческой жизни. Важно, чтобы каждый осознал не только пределы своих интересов и прав, но также пределы своей ответственности и обязанности к самоограничению, что приобретается в результате длительного исторического опыта.

Русский философ и историк П. И. Новгородцев заметил: если демократия открывает широкий простор свободной игре сил, проявляющихся в обществе, то необходимо, чтобы эти силы подчиняли себя некоторому высшему, обязывающему их началу. Свобода, отрицающая начало общей связи и солидарности всех членов общества, понятие власти и авторитета, приходит к самоуничтожению и разрушению основ государственной жизни, а это неизбежно ведет к анархии и в конечном счете – к той или иной форме деспотизма.

"Свобода – это право делать то, что позволяют законы" (Ш. Л. Монтескье). В правовом государстве законы имеют равную силу для всех членов общества без исключения. "Даже величайшие заслуги перед государством не являются основанием для неприкосновенности власти индивидуума", – утверждал немецкий философ Карл Ясперс (1883–1969). В правовом государстве именно закон служит невидимой границей между коллективом и индивидуумом. И. Кант дал классическое обоснование этому положению: каждый гражданин должен обладать той же возможностью принуждения в отношении властвующего к точному и безусловному исполнению закона, что и властвующий в его отношении к гражданину. Таким образом, законодатель так же подзаконен, как и отдельный гражданин. Подзаконность государственной власти дополняется признанием за отдельной личностью неотъемлемых и неприкосновенных прав.

Личные права и свободы – это возможности человека, ограждающие от незаконного и нежелательного вмешательства в его личную жизнь и внутренний мир, призванные обеспечить существование, своеобразие и автономию личности. Все нрава, принадлежащие человеку, в равной степени являются личными, тем не менее в узком смысле слова под личными правами понимается лишь часть прав, непосредственно защищающих личную жизнь и свободу каждого человека. К ним относятся права на жизнь, личную неприкосновенность, уважение, защиту чести и достоинства, свободу совести, неприкосновенность жилища, свободу передвижения и выбор места жительства и др.

Например, содержание права на неприкосновенность личности раскрывается в определении исключительных условий, при которых возможны ограничение и лишение свободы, в установлении строжайшего запрета насилия, пыток, жестокого и унижающего человеческое достоинство обращения, в добровольности медицинских, научных и иных опытов в отношении здоровья человека, наконец, в реализации презумпции невиновности. Это означает, что обвиняемый в преступлении считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность, неустранимые сомнения в виновности толкуются в пользу обвиняемого, а доказательства, полученные с нарушением закона, признаются не имеющими юридической силы.

Неприкосновенность личности обеспечивается законными рамками полномочий органов власти правового государства. Принцип неприкосновенности личности дополняется неприкосновенностью жилища и переписки.

Социально-экономические права и свободы – это возможности личности в сфере производства и распределения материальных благ, призванные обеспечить удовлетворение экономических и тесно связанных с ними духовных потребностей и интересов человека. К числу социально-экономических прав и свобод относятся права на труд, отдых, социальное обеспечение, жилище, право наследования и др. Например, право на отдых состоит в том, что всем без исключения работающим по найму в государственных, общественных или частных организациях гарантируются ограниченная законом продолжительность рабочего времени, еженедельные выходные дни, а также оплачиваемый ежегодный отпуск.

Культурные права и свободы – это возможности человека пользоваться духовными, культурными благами и достижениями, принимать участие в их создании в соответствии со своими склонностями и способностями. К числу таких прав относятся право на пользование достижениями культуры; на образование; свобода научного, технического и художественного творчества.

Политические права и свободы личности – это возможности человека, обеспечивающие его политическое самоопределение и свободу, участие в управлении государством и обществом. К ним относятся право на объединение; свобода митингов, шествий, демонстраций; право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления; право на равный доступ к любым государственным должностям; право участвовать во всенародных обсуждениях и голосованиях (референдумах) и др. Например, право на объединение (свобода ассоциаций) означает возможность свободного создания политических и общественных организаций, добровольность вступления и выхода из них.

Защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства, однако и гражданин, в свою очередь, несет ответственность перед государством: он обязан соблюдать законы, платить налоги, сохранять природу и окружающую среду. Защита Отечества также является долгом и обязанностью гражданина.

Некоторые идеи и формулы правового государства впервые получили свое законодательное закрепление в Конституции США 1787 г. и в Декларации прав человека и гражданина, провозглашенной Великой французской революцией 26 августа 1789 г. Выделим несколько положений, зафиксированных в Декларации:

• – свобода состоит в возможности делать то, что не приносит пред другому;
• – закон есть выражение общей воли; все граждане имеют право участвовать лично или через своих представителей в его образовании;
• – все, что не запрещено законом, то дозволено, и никто не может быть принужден к действию, не предписываемому законом.

В научный оборот термин "правовое государство" ввели немецкие юристы Р. Моль и К. Велькер в первой трети XIX столетия. В России идеи правового государства развивали В. А. Кистяковский, С. А. Котляревский, В. М. Гессен.

В XX столетии с развитием международной интеграции классическая концепция правового государства была дополнена идеей о необходимости подчинения национальных правовых систем праву мирового сообщества. Многие европейские государства приняли решение о приоритете международного права. Это означает, что в случае расхождения закона страны с международным договором суды обязаны руководствоваться положениями международного договора. Таким образом, к числу отличительных признаков правового государства политологи относят теперь не только верховенство закона, но и его соответствие международному праву.

Итак, среди основных характеристик правового государства можно выделить: а) приоритет прав человека; б) свободный, независимый суд; в) принцип верховенства конституции (основного закона) по отношению ко всем другим законам; г) взаимная ответственность гражданина и государства; д) принцип разделения властей; е) приоритет норм международного права.

Идеи правового государства находят свое выражение в конституциях современных государств. Так, Основной закон ФРГ гласит: "Законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие – законом и правом". Конституция РФ (ст. 1) свидетельствует:

Там же. С. 335-339. Монтескье Ш. Л. О духе законов // Монтескье Ш. Л. Избранные произведения. М., 1955. С. 159–160.

Локк Дж. Два трактата о правлении // Антология мировой политической мысли. Т. 1. С. 361.

См.: Васильчиков Л. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских общественных учреждений: в 3 т. СПб., 1870. Т. 2. С. 21-23.

См.: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М., 1928. С. 234– 235.

См.: Кант И. Критика практического разума. СПб., 1995. С. 355.

В книге рассмотрены теоретические аспекты системы государственного и местного управления, в том числе сущность и специфика государственного управления, его законы, принципы, формы и методы, особенности субъекта и объекта государственного управления, функциональный анализ деятельности государства, органов власти как политико-правового института управления обществом и складывающихся при этом политикоправовых и социальных отношений. Настоящее учебное пособие предназначено для студентов, слушателей, магистрантов, докторантов и преподавателей системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, экономистов и юристов.

* * *

Приведённый ознакомительный фрагмент книги Теория государственного управления (К. С. Мухтарова, 2015) предоставлен нашим книжным партнёром - компанией ЛитРес .

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ НАУЧНОГО ПОНИМАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Вопросы:

1. Теоретический аспект управленческой деятельности государства

2. Методологическая основа теории государственного управления

3. Объекты и субъекты государственного управления и их система

1.1. Теоретический аспект управленческой деятельности государства

Деятельность государства представляет собой довольно сложный и многогранный процесс. Феномен государства изучается многими научными дисциплинами, к которым можно отнести макроэкономику, теорию государства и права, административное право, политологию, социологию, науку социального управления, конфликтологию и др. Каждая из этих наук изучает свой аспект многогранной деятельности государства.

Государственное управление представляет собой социальный феномен политически организационной цивилизации. Уровень развития социально-экономических отношений современного общества объективно требует соответствующего регулирования со стороны государства.

На рубеже XIX-XX веков произошло количественное увеличение задач государственного управления и обозначилось их качественное усложнение, особенно в период Великой депрессии 1920-1930-х годов.

В начале ХХI века началось переосмысление основной идеи государственного управления, что вызвано глобализацией экономики, проведением социальных реформ. Развитые страны мира переходят к постиндустриальному обществу, которое все больше становится информационно открытым. При этом происходит принципиальное обновление понимания роли государственного управления, его социальной обусловленности, масштабности и эффективности.

Теория государственного управления – это самостоятельная научная дисциплина, изучающая управление общественной жизнью людей. Предметом этой науки являются проблемы сущности и специфики государственного управления, его законы, принципы, формы и методы, особенности субъекта и объекта государственного управления, а также функциональный анализ государства, деятельности его органов власти как политико-правового института управления обществом и складывающихся при этом политико-правовых и социальных отношений.

Предметная область этой научной дисциплины очерчена понятиями «государство», «политика», «государственное управление» и «власть». Следовательно, концепция, положенная в основу дисциплины, исходит из взаимосвязи политики, права, управления и власти. Отрыв политики от управления, противопоставление государственного управления политике породили двоякий подход в теории, который сводится к следующему:

– государственное управление – отрасль науки администрирования, то есть хозяйственное управление социально-экономическими процессами в государстве;

– государственное управление – это политическая наука.

Деятельность государства в области социально-экономического управления неразрывно связана с правовым регулированием общественных отношений и поведения людей. Отсюда юридический аспект теории государственного управления. Поэтому можно считать, что теория государственного управления – это социально-экономическая и политико-правовая наука.

Теория государственного управления – комплексная наука. Главной задачей при изучении теории государственного управления является овладение понятийным аппаратом. Анализ понятий в отношении закономерностей их формирования важен потому, что каждое понятие (термин, научная категория, дефиниция) несет большую функциональную нагрузку.

Научная дисциплина «Теория государственного управления» включает следующие понятия :

– общие понятия как государственное управление, государство как субъект управления, объект государственного управления; государственная власть; управленческая деятельность; управленческие отношения, характеризующие управление как основную функцию государства;

– понятия, которые рассматривают государственное управление как процесс функциональной деятельности; функции государственного управления, законы и принципы управления, формы, методы, средства и стиль управляющей деятельности;

– понятия, отражающие основные составляющие управленческого процесса и его этапы: политическое участие, политический выбор, политическая стратегия, целевое управление; государственное управленческое решение и принятие решения ;

– понятия, характеризующие источники, движущие силы, мотивирующие и блокирующие факторы управленческой деятельности и отношений, к которым относятся национально-государственные интересы, политические интересы социальных групп и общностей, конфликт интересов, общенациональные и групповые ценности, государственная политика ;

– понятия системы государственного управления, системы государственной власти, уровней субъектов управления и власти, централизации и децентрализации власти и управления, описывающие государственное управление в целом;

– понятия, описывающие внешнюю среду, в которой осуществляются разные виды государственного управления: социальное, политическое, правовое, экономическое, геополитическое и др. пространства, единицы социального времени.

В научной литературе управление подразделяется на виды по различным признакам. Так, в зависимости от сфер общественной жизнедеятельности выделяют: управление обществом в целом, экономическое управление, социальное управление, политическое управление, духовно-идеологическое управление; от структуры общественных отношений: управление экономическим и, соответственно, управление политическим, социальным и духовным развитием общества; от объектов управления: экономическое управление, социально-политическое управление, управление духовной жизнью.

По характеру и объему охватываемых управлением общественных явлений – называют: управление обществом, управление государством, управление отраслями, сферами национальной экономики, управление предприятиями, организациями, учреждениями, фирмами и т.д.

Среди всех видов управления государственное управление как результат общественного разделения труда занимает особое место, что объясняется некоторыми только ему присущими свойствами.

Таких свойств можно назвать три.

Понятие государственного управления характеризует область научного знания и сферу практической деятельности, связанные с решением проблем государственной организации и регулирования общественной жизни.

Государственное управление – это социальный феномен политически организационной цивилизации.

Социально-экономические отношения современного общества требуют соответствующего регулирования со стороны государства.

На рубеже XIX-XX вв. произошло количественное увеличение задач государственного управления и обозначилось их качественное усложнение. Особенно это стало значимым в 30-е гг. ХХ в.

С переходом цивилизации на постиндустриальную стадию развития с открытым информационным пространством началось переосмысление основной идеи государственного управления, что вызвано глобальными социальными реформами, осуществляемыми в разных странах. В начале ХХI века началось принципиальное обновление понимания роли государственного управления, его социальной обусловленности, масштабности и эффективности.

Рациональное объяснение природы и сущности государственного управления с научных позиций предполагает его всестороннее рассмотрение во взаимодействии с окружающей социальной средой. Изучение социальной сферы, где реализуется государственное управление, означает, поиск ответов на вопросы о том, каковы характеристики гражданского общества и способы его влияния на властно управленческую деятельность государства. Фактически решается проблема соотношения публичной власти к государственной администрации и гражданского общества, т.е. взаимодействие политических институтов при реализации государственного управления.

Система государственного управления включает подсистемы целей и принципов осуществления государственно-властного воздействия на общественную жизнедеятельность. Данное воздействие выражается обычно в правовых формах. Оно включает в себя организационные структуры государственного аппарата, систему государственной бюрократии, совокупность реализуемых ими функций, комплекс используемых методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъектами и объектами управления, необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.д.

Процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти и регламентированную юридическими нормами, вследствие чего, происходит непосредственная смена общественных состояний событий и явлений.

Организующе-регулирующее воздействие государства может быть подразделено на две составляющие: политическую и административную. В рамках политического управления решаются вопросы: что? зачем? почему? Административная составляющая представляет собой более конкретное проявление собственно государственного управления, решающего вопросы: как? при помощи чего?

Между политикой и государственным управлением имеется как тесная взаимосвязь, так и существенные отличия. Политика в значительной степени эмоциональна в том смысле, что чувствительна к общественному мнению, настроению широких масс людей, их сиюминутным устремлениям, подвержена влиянию текущих событий, зависит от предпочтений тех или иных лидеров, социальных интересов и т.д. Политики определяют нормативно-ценностные знания, обращенные на выяснение целесообразности государственных действий и на оценочные характеристики.

Государственное управление более рационально, т.е. функционально организовано и решает конкретные задачи. В нем основную роль играют нормативно-позитивные знания, направленные на анализ государственной деятельности и ее последствий.

Существует два полярных подхода к вопросу о соотношении понятий политика и государственное управление. В рамках первого подхода считается, что необходимо всячески минимизировать роль политики. Второй подход рассматривает государственное управление лишь как механизм воплощения политического курса, сформулированного высшими органами власти. Если первый подход превозносит свободный рынок и экономические методы регулирования, то второй подход отстаивает необходимость создания централизованной системы руководства и усиления мер административного характера.

Принято выделять три структурных уровня организации государственного управления:

1) высший (институциональный, политический) – он является пограничным между политикой и государственным управлением, на нем определяется общая политика государства и главные задачи ее осуществления.

2) средний (административный) – это сфера функционального управления. На этом уровне любой вид деятельности подвергается анализу и раскладывается на различные организационно-управленческие компоненты (планирование, организация, мотивация, контроль).

3) низший (технологический) – здесь происходит непосредственное удовлетворение социальных потребностей в услугах государственного управления, превращаемых в конкретные продукты (результаты), которыми пользуются отдельные граждане, организации и общество в целом.

Профессионально-ориентационная область государственного управления сосредоточена на административном уровне и является посредником между сильно политизированным институциональным уровнем и аналитическим бюрократизированным, технологическим уровнем.

Понятие механизма государственного управления подразумевает функционирование системы государственного аппарата. Сущность данного механизма состоит в организации государственного управления, целью осуществления в деятельности механизма государственного управления является упорядочивающее воздействие на социальные процессы. Механизм государственного управления выражает отношение прямой и обратной связей между государственным аппаратом как субъектом государственного управления и общественной системой как объектом государственного управления. Организация государственного воздействия на общественную систему включает, с одной стороны, принципы, функции, методы, формы и стиль руководства, которые выражают содержание государственного управления; с другой стороны – кадры государственной службы, информацию и оргтехнику, обеспечивающие собственно управленческий процесс.

Важнейшей специфической особенностью механизма государственного управления является его закрепление в правовой форме. Правовое регулирование управленческих отношений в сфере государственного управления помимо нормативно-правовой основы включает управленческие правоотношения, акты реализации субъективных прав и юридических обязанностей сторонами данных отношений, а также конкретное правовое опосредование в отдельных отраслях и сферах.

Но юридическая составляющая механизма государственного управления дополняется социальной составляющей. Эффективность управленческой практики определяется прогрессивными изменениями в социально-экономической сфере.

Государство, являясь субъектом управления, оказывает определяющее влияние на характер целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий, осуществляемых данным видом управления. При всех различиях в трактовке государства и многообразии его проявления почти все исследователи выделяют заложенную в нем мощную властную силу . Действительно, государство потому и является государством и тем самым отличается от общественных структур, что в нем сосредоточена и им реализуется в обществе – по отношению к людям – государственная власть. А власть представляет собой такую взаимосвязь, в процессе которой люди в силу разных причин – материальных, социальных, интеллектуальных, информационных и других – добровольно (осознанно) или по принуждению признают верховенство воли других, а также целевых, нормативных установлений и в соответствии с их требованиями совершают те или иные поступки и действия, строят свою жизнь. Власть есть средство функционирования людей любой социальной общности, проявляющееся как отношение подчинения входящих в это сообщество лиц единой руководящей в нем воле.

Власть существует в семье, группе людей, их коллективе, она содержится в традициях, обычаях, общественном мнении, морали, где все это несравнимо с государственной властью, которая имеет правовую обусловленность (легитимность), а в реализации – силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения. Поэтому в государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею .

Специфическое свойство государственного управления – это его распространенность на все общество, оно распространяется даже за его пределами, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики. Часто данный тезис вносит путаницу в понимание управленческих решений, ибо рождает представления о том, будто бы государство вмешивается во все поступки и действия людей, управляет всеми их взаимоотношениями. В некоторой степени тоталитарное государство пыталось делать что-то подобное и то не оказалось способным его осуществить в силу невозможности установления тотального контроля над обществом, поскольку всегда оставалась, хотя и незначительная, сопротивляющаяся часть населения. Нормальный же вариант взаимосвязей государства и общества предполагает, что общественная жизнедеятельность людей обладает большим объемом свободы, самостоятельности и самоуправления. Но границы этой свободы, самостоятельности и самоуправления определяются наряду с общественными институтами и государством. Именно государство посредством законодательства устанавливает основные, общие, типовые правила поведения людей во всех сферах жизни общества и обеспечивает их соблюдение своей властной силой .

Государство регулирует общественные отношения, управляет обществом от имени общества. В этом заключается сущность его социального предназначения, Для продолжения существования человеческого общества необходимо обеспечивать постоянное производство и воспроизводство общественной жизни, что достигается наличием социального управления. Назначение государства как любой особой организации власти заключается в управлении процессами реализации стоящих перед обществом задач. Практически все проблемы теории государства прямо или косвенно связаны с сущностью государства, поскольку без помощи государства нельзя решить ни политических, ни экономических, ни социальных и других проблем общества.

Государство, будучи сложным и многогранным общественным явлением и выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению также свойство системности. В отличие от других видов управления государственное управление без этого свойства просто не может состояться. В нем задействованы десятки миллионов людей, множество государственных органов и других структур, а в них – большое число должностных лиц и иных служащих. В государственном управлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Оно состоит из массы управленческих решений и организационных действий. Для государственного управления свойство системности приобрело принципиальное значение. Только его наличие придает ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, определенную целеустремленность, рациональность и эффективность.

Таким образом, государственное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на систему общественных отношений с целью их упорядочения и планомерного развития, опирающееся на его властную силу . Любое определение сложного общественного явления всегда условно и ограниченно, так как неизбежно оставляет за пределами характеристики какие-то важные элементы и взаимосвязи. Достоинство предложенного определения государственного управления в том, что оно объединяет в логическую целостность, по крайней мере, три момента:

– государство рассматривается как системно организованный субъект управления;

– общество адекватно воспринимает управляющие воздействия со стороны государства и реагирует на них;

– управляющие воздействия образуют активные взаимосвязи между государством и обществом.

Государственное управление можно рассматривать как осуществляемую на профессиональной основе деятельность особой группы людей в политико-административной системе, реализующих волю государства на основе законов и иных нормативно-правовых актов по предоставлению и обеспечению конституционно-законодательных прав граждан по предоставлению общественных услуг в целях построения правового социально ориентированного государства.

Сущность государственного управления раскрывается через его окружающую среду, ресурсы, выполнение решений и контроль. Окружающая среда состоит из экономических, политических, правовых и культурных условий деятельности субъектов государственного управления и обеспечивает границы, объекты, формы и методы управления.

Отрасль государственного управления – это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, строительством, внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством).

Сфера государственного управления – это комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, планирование).

Государственно-правовой характер управления определяется следующими признаками:

Во-первых, в процессе управления осуществляются функции государства при соблюдении интересов государства и обеспечении прав и свобод граждан;

Во-вторых, функции управления осуществляются специально создаваемыми государством субъектами по поручению и от его имени или другими субъектами, которым государство передает часть своих полномочий в сфере управления;

В-третьих, все субъекты государственного управления обязаны действовать в пределах компетенции, установленной для них законами и иными нормативными правовыми актами.

1.2. Методологическая основа теории государственного управления

Методологическую основу теории государственного управления необходимо начать рассматривать с понятия методологии. Это не только совокупность познания, но и принципов – философско-социологических, политологических и других общенаучных – и обосновывающих их теорий. Методология – это система наиболее общих принципов, положений, логической организации, методов и средств, составляющих основу той или иной науки. Она является определяющим началом процесса познания, а также системой общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных методов и приемов научного познания относительно объектов социальной действительности.

Применительно к государственному управлению методология представляет собой совокупность субъектов и объектов, целей и задач, принципов, подходов и функций, критериев и показателей, форм и методов управления.

Важнейшим составным элементом государственного управления являются методологические установки и подходы, которые оказывают определяющее воздействие на все составляющие методологии управления.

Методологические установки и подходы к государственному управлению могут существенно отличаться друг от друга, что ведет к формированию различных школ, объединяющих ученых-единомышленников. Например, можно выделить тоталитарный, демократический и государственно-религиозный методологические подходы.

При тоталитарном подходе к управлению акцент делается на необходимость сильной государственной власти (речь может идти о диктатуре вождя, определенного социального слоя), о слиянии органов государства и правящей партии, о подчинении им общественных объединений. Это административно-командная система управления.

Демократические концепции государственного управления представлены множеством самых различных школ, отстаивающих идеи «государства – добра», «государства – ночного сторожа» и др.При всех различиях демократических концепций государственного управления все они опираются на принципы демократии, общечеловеческие ценности, общие, а не классовые интересы, политический и идеологический плюрализм, господство права и т.д.

Концепция государственного управления многих мусульманских стран основана на государственно-религиозных подходах. Например, концепция мусульманского фундаментализма основана на идеях халифата как лучшей формы управления, отрицании выборов в органы государственного управления.

Методология государственного управления основывается на законах общественного развития. И хотя законы не зависят от воли и сознания людей и являются объективными, люди не бессильны перед ними. Познавая объективные законы, они предопределяют и объективную необходимость своих действий, сознательно организуют свою деятельность.

Это позволяет утверждать, что деятельность людей определяется не только закономерностями, но и субъективным фактором – их сознанием, что обусловливает возможность воздействия на поведение людей через систему государственного управления.

Правильное отражение и использование в системе государственного управления законов общественного развития обеспечивает продвижение общества вперед. В случае обратного действия – возникают диспропорции, противоречия, конфликты.

Методология – это определяющее начало процесса познания, включающего систему общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных методов и приемов научного познания и объяснения этапов развития общества .

В современной политической науке существуют различные методологические концепции анализа политической реальности. Подобная же ситуация наблюдается в литературе по государственному управлению. Можно выделить некоторые типичные из них: общефилософскую диалектико-материалистическую методологию, политолого-социологические типы анализа – системный и структурно-функциональный, конфликтологический и кибернетический подходы. Стремление к объективности в объяснении политико-социальной реальности позволяет сделать вывод о возможности рассматривать указанные методологические концепции как не взаимоисключающие, а как взаимодополняющие подходы к анализу действительности .

Применение диалектико-материалистической методологии к теории государственного управления означает, по крайней мере, три основных требования, которые рекомендуется реализовывать при изучении деятельности государства: во-первых, рассматривать государство как социальную систему, а его управленческую деятельность как один из видов социального управления; во-вторых, понимать феномен государственного управления как рациональную (сознательную) деятельность, то есть как такую, которая реализуется в разнообразных формах политико-социальной реальности, организационно-управленческих структурах, политико-правовых актах, реальных управленческих отношениях между центрами государственной власти, партиями и общественными объединениями и др.; в-третьих, строить теоретический анализ государственного управления с учетом принципа конкретно-исторического подхода. Это означает признание идеи развития, а также конкретно-исторической специфики государственного управления .

Конкретно-исторический, материалистический тип анализа включает требования классового подхода, но только там, где группы классовых интересов реально существуют и оказывают существенное влияние на принятие управленческих решений. Отрицать классовый подход при анализе государственной политики и при разработке стратегии государственного управления нельзя. В ситуации, когда в обществе нарастает социально-классовая дифференциация, и звучат явления классового конфликта, игнорировать классовый подход, значит, отступать от объективности. При этом нужно помнить, что любая классовая позиция в социально-политическом анализе несет в себе элементы субъективизма. Однако он может быть нейтрализован методологиями, в которых классовый подход – лишь один из элементов, причем не основных .

Общефилософская диалектико-материалистическая методология не противоречит, а конкретизируется в методологии системного анализа. Их не следует противопоставлять, хотя бы потому, что системный тип исследования общественных процессов был впервые применен К. Марксом в его знаменитом «Капитале». Теоретическое обоснование в современных социально-политических науках эта методология получила в работах Т. Парсонса (США, 1951 г.) и Д. Истона (1953-1965 гг.). Системная модель Д. Истона представляет собой принципиальное применение общей теории систем к политическому анализу. В политическую науку были введены основополагающие понятия теории систем: политическая система, устойчивость, равновесие, функция, обратная связь и др. Системный подход в теории государственного управления – это анализ, основывающийся на наличии в государственном управлении внутренних взаимосвязей, образующих единое целое .

Изучение государственного управления как системы предполагает также структурно-функциональный подход. Понятия «структура» и «функция» вписываются в более универсальное – «система». Структурно-функциональный анализ подчинен решению проблем, с которыми связано существование и поддержание жизнеспособности системы.

В современной теории управления структурно-функциональный анализ, по мнению ученых, включает два аспекта. Структурный аспект: а) выяснение компонентов, составляющих данную систему; б) определение закономерных связей этих компонентов. Функциональный аспект: изучение внутреннего механизма функционирования элементов системы, а также изучение внешнего функционирования системы – взаимодействия системы с внешней средой.

По своей природе управленческая деятельность государства направлена на регулирование и разрешение общественных противоречий и конфликтов между общими и частными интересами. Конфликтное взаимодействие элементов управляющей и управляемой систем, субъектов интеграции и дезинтеграции, развития и разрушения и т.д. свойственно государственно-общественным системам. Поэтому конфликтологический подход в теории государственного управления является таким же объективно обусловленным, как и другие, вышеназванные. Он является неотъемлемой чертой диалектической методологии познания и практической деятельности. Правда, в молодой конфликтологической науке такая концепция разделяется не всеми. В противоположность точке зрения немецкого политолога Р. Дарендорфа, рассматривающего политико-социальный процесс как цепь конфликтов, концепция Т. Парсонса ориентирована на изучение социального порядка, стабильности социальной системы, где конфликт трактуется как явление временное, незакономерное .

Казалось бы, что прямая противоположность указанных концепций исключает возможность какого-либо их сочетания. И, тем не менее, Р. Дарендорф считает, что его позиция (конфликтная модель общества) не более верна, чем другая – функциональная модель согласия. По его мнению, обе полезны и необходимы для социологического и политического анализа, так как в общественной жизни постоянно присутствуют оба компонента общественных отношений: сотрудничество и конфликт.

Следует упомянуть и политико-культурологический подход, получивший распространение в политической науке за последние годы. Он дает возможность по типу политической культуры, характерному для того или иного общества, судить о политической системе, о характере государственно-правовых институтов, их управленческой деятельности и государственно-управленческих отношениях.

Критерий любой методологии, применяемой в конкретных областях научного познания, – возможность достижения объективной истины и эффективность политического действия, основанного на реализации полученного знания. Такая возможность, однако, ограничивается социальными условиями познания. Д.П.Зеркин, В.Г.Игнатов выделяют следующие особенности, характеризующие познание политико-управленческих процессов .

Первая особенность. Анализ процессов государственного управления во всех случаях по форме субъективен, ибо аналитик осуществляет его с позиций определенной части общества, скажем, социальной группы, политической организации и др. Он участник политической жизни страны, государства (по меньшей мере, как гражданин). Аналитик мыслит на основе того материала, тех представлений, которые сложились или складываются, а то и господствуют, в данное время в обществе.

Объективная истина в политических науках чаще выражена в субъективной форме.

Вторая особенность. Теория государственного управления не может переходить из одной страны в другую, якобы благодаря фактологическому обоснованию ее объективности, не меняя своего проблемного поля, средств, приемов и направления исследования, а только за счет усреднения свойств политических субъектов. Чтобы построить науку о политическом объекте, нужна его онтологическая картина, изображающая политику в качестве объекта научного познания. И это создает серьезные трудности на пути формирования научного знания. Однако такое обстоятельство не означает, что данная наука невозможна в принципе. Теория государственного управления формируется на основе, во-первых, исторического опыта, в том числе советского, во-вторых, современного международного и казахстанского опыта, пусть даже во многом разрушительного.

Третья особенность. Построение теории государственного управления на основе онтологической картины строительства современного государства и политики его управления создает реальную предпосылку для субъективистского, идеологически и политически ангажированного подхода в понимании социальной функции теории – интерпретации ее как теории инструментальной. Данный термин использован известным современным американским экономистом, представителем старого (Вебленского) институционального и кейнсианского течений, одним из видных экономистов-теоретиков XX века Джоном Кеннетом Гэлбрейтом при критической характеристике тех западных экономических теорий, авторы которых видят свою главную цель и функцию теории не в объективном объяснении действительно существующей экономической системы в данной стране, а в формировании представлений об этой системе, сходных или совпадающих с представлениями доминирующих в обществе сил и организаций. Субъективистский теоретический образ служит заменителем объективной реальности и является инструментом обоснования политики господствующих властных структур. Действительная функция теории, будь то экономической или политической, не обслуживание каких-либо интересов, не инструментальная функция, а объясняющая, способствующая объективному пониманию людьми, в том числе лидерами, правящими элитами и господствующими экономическими субъектами социальной реальности.

Инструментальность теории государственного управления формируется в ответ на социальный заказ господствующих групп и институтов власти. Этот социальный заказ имеет источник в объекте познания – онтологической картине в данной стране системы государственного управления. В том и трудность преодоления инструментального подхода в теоретическом анализе проблем государственного управления.

Следующая особенность связана с тем, что объектом отражения анализируемой нами теории является современная политико-социальная действительность, а ее современность – динамичную, противоречивую, во многом с неопределенными перспективами на будущее, всегда сложнее понять и объяснить, чем уже состоявшееся прошлое. Хотя познание прошлого тоже не беспроблемно. Методология в том случае обеспечивает постижение объективной истины, если конкретизируется и реализуется в адекватных научных методах и технологиях описания и объяснения действительности.

1.3. Объекты и субъекты государственного управления и их система

Понятие государственного управления включает в себя важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:

а) государственная управленческая деятельность – это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;

б) субъектом государственного управления выступает государство как совокупность органов публичной власти всех уровней аппарата управления. Конкретным субъектом государственного управления является соответствующий орган, должностное лицо государства или местного самоуправления;

в) объект государственного управления – это общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное значение, то есть это отношения, которые могут быть подвергнуты государственному регулированию.

Категории объекта и субъекта государственного управления являются одними из важных методологических вопросов теории государственного управления. Их решение – ключ к пониманию субъектно-объектных отношений в государственном управлении и обеспечение его демократического характера.

Понятие субъекта в теории государственного управления неоднозначно. Следует разграничивать понятия субъект политики, субъект государственного управления, субъект должностной функции. Критерием разграничения является отношение к государственной власти и характер в реализации функций управления. Субъектом политики является народ, входящие в его состав большие социальные группы, их части (слои, элитные группы, трудовые коллективы, общественно-политические организации и другие общественные объединения), непосредственно или через своих представителей участвующие в принятии решений по важнейшим политическим вопросам.

Выборы представителей властных структур и референдумы – основные процедуры принятия политических решений .

Субъектом государственного управления являются органы государственной власти, наделенные конституционными полномочиями осуществлять власть и непосредственное управление общественными процессами и деятельностью государства. Опираясь на волю общества, они разрабатывают и принимают государственные решения различных уровней, организуют их исполнение и контроль. К субъектам государственного управления относятся общественно-политические организации и объединения, которые участвуют в разработке прогнозов и проектов решений, политических программ, реализуемых государственными институтами. Субъекты государственного управления – это институты политического руководства и административного управления, различающиеся по многим признакам .

Орган государственного управления – это субъект власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.

Субъекты государственного управления классифицируются по следующим признакам:

– выделяют три ветви власти: законодательные (представительные), исполнительные, судебные органы государственной власти. Представительные органы занимаются разработкой и принятием законов, которые являются инструментом государственной власти и регулятором общественной деятельности и взаимоотношений членов общества между собой и государством. Субъект исполнительной власти сочетает властную функцию с управленческим действием. Например, Президент Казахстана определяет Стратегию развития на долгосрочный период, Правительство Казахстана разрабатывает Концепции развития и государственные планы на среднесрочный период, а отраслевые министерства разрабатывают и выполняют краткосрочные планы развития отраслей. Субъект судебной власти осуществляет функцию правосудия посредством судопроизводства, которое является неотъемлемым элементом управленческого процесса;

– уровни организации государственной власти: республиканский, областной и местный уровни, осуществляющие управление политическими отношениями, экономикой, социальной сферой, культурной жизнью, средствами массовой информации, военной деятельностью, международными делами и др.;

– к сферам деятельности относятся политическая, экономическая, социальная и духовная сферы общественного развития;

– учитываются характер, цели и средства воздействия на управляемые объекты, на основании чего выделяют политическое руководство, административное, экономическое, социальное и другие виды управления;

– по характеру институционализации различают формально институционализированные государственные органы и действующие под их началом общественные институты – экспертные советы, общественные институты, консультационные организации, политические фракции и т.д.;

– по составу выделяют индивидуальные (например, руководящие лица), коллегиальные (органы законодательной власти).

Деятельность субъектов государственного управления характеризуется рядом формальных признаков: а) регламентируется законом, осуществляется официально разрешенными методами; б) является специализированной, соответствующей характеру выполняемых функций в рамках компетенции; в) субъекты ответственны перед государством, суверенны, независимы от давления каких-либо внешних сил.

Вне формальных правил функционируют лоббистские группы (обычно при законодательных институтах), представляющие интересы крупного финансово-промышленного капитала, военно-промышленного комплекса, криминального капитала, политической элиты. Известно, что в США, например, помимо конституционных органов власти и управления существуют три главных неконституционных института власти: политический, экономический и военный. Кто стоит во главе этих институтов, тот занимает командно-стратегические посты в системе государственной власти.

Особо следует отметить роль интернета, телевидения и радио, периодической печати, в целом средств массовой информации. Закрытые элитные группы владельцев этих средств и обслуживающих их журналистов, функционирующие по своим правилам игры, являются реальной силой, претендующей на место субъекта управления государством и обществом.

К субъектам должностных функций относятся лица, замещающие государственную должность, а также политические руководители, должностные лица административного управления. Они наделены конкретными полномочиями и индивидуально ответственны за подготовку, принятие и исполнение государственных решений. Должностные лица, с одной стороны, включаются в единый субъект государственного управления, а с другой – выделяются в отдельный, индивидуальный субъект, поскольку его функция специфична. В ней сочетаются властные и управленческие полномочия – часть полномочий государственного органа, при этом важны качества личного профессионализма и индивидуальной ответственности за результаты деятельности государственного органа.

Конечно, различия субъекта политики, субъекта государственного управления и субъекта должностной функции относительны, поскольку их роли в системе государственной власти и управления в отдельных аспектах пересекаются или даже совпадают. Тем не менее, в большей части они специфичны, что необходимо учитывать при анализе их взаимодействия. Государственные органы управления могут успешно выполнять свои функции при условии адекватного выражения интересов субъектов политики – народных масс, социальных групп, в целом сообщества, от имени которого они действуют. Государственные органы эффективно работают, пока ожидания и установки управляемых масс совпадают с целями и задачами управляющих. Они добиваются запланированных результатов, если опираются на поддержку массовых субъектов политики, воспринимают и используют их разум и опыт, реализуют при выработке управленческих решений рациональные предложения масс. В свою очередь гарантией реализации любым должностным лицом своей функции является, с одной стороны, действие в рамках полномочий, которые определены ему государственным органом, а с другой – служение интересам общества, государства. Реальное осуществление этих требований в их сочетании – непростая проблема. Не всегда и не всякому удается ее решать. Бюрократизм являет собою решение с явным перекосом в пользу корпоративного интереса государства, а значит, и народа как массового субъекта политики.

Все субъекты управления обладают рядом универсальных признаков, в которых проявляется их сущность. Субъекты управления:

– выражают интересы определенной социальной общности – народа, класса, социальной группы;

– являются системно организованными социальными системами;

– имеют присущие им определенные функции;

– обладают собственной, юридически обоснованной организацией, включающей личностный и институциональный компоненты;

– занимают строго определенное место системе государственного управления, принимают строго определенные виды решений.

В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют экономические, политические, идеологические средства. С целью ускоренного развития какого-либо определенного объекта, устанавливаются преференции для него, предоставляются государственные инвестиции. Те или иные органы и должностные лица могут применять только такие средства государственного управления, которые разрешены им законом.

Взаимодействие субъектов управления обеспечивают также и обратные связи. Обратные связи могут проявляться в различных формах: носители хозяйственных функций могут поддерживать, либо отказывать в поддержке правительству, выступать с предупреждениями в адрес правительства. Парламент может выражать недоверие правительству.

Можно сказать, что главной линией обратной связи между носителями и исполнителями интересов является доверие или потеря доверия, поддержка носителями и выразителями интересов проводимой государством политики.

Объект государственного управления – проблема, также требующая серьезного осмысления. Объектом государственного управления являются элементы общественной среды и их связи, изменяющиеся в результате взаимодействия с субъектом государственного управления. Специфика разнообразных объектов государственного управления определяется человеческой сущностью управляемых объектов . Исходя из человеческой сущности управляемых объектов, можно выделить их специфические свойства. Объекты государственного управления:

– самоактивны, т.е. способны к саморазвитию на основе внутренних побудительных причин. Самоактивность объектов реализуется в различных формах: она может заключаться в преобразовании окружающих условий и взаимосвязей в соответствии с их собственными представлениями; в приспособлении к складывающейся ситуации;

– обладают целенаправленностью, т.е. с одной стороны государственное управление должно учитывать эти цели, а, с другой стороны, влиять на формирование этих целей;

– адаптивны, т.е. способны приспосабливаться к окружающим условиям, в том числе к управляющим воздействиям государства;

– способны к самоуправлению своей жизнедеятельностью и своим развитием;

– зависимы от объективных условий и факторов общественной жизнедеятельности.

Уровень развитости указанных свойств объектов государственного управления определяет меру воздействия государства на объекты управления. Чем более развиты управляемые объекты, тем мягче может быть государственное управление.

В управляемой общественной системе в компонентно-структурном отношении четко обнаруживаются три основных уровня управляемых объектов:

– человек в проявлениях его сознания, поведения, трудовой и общественной деятельности, в своей ценностной социально-продуктивной активности;

– коллективы и объединения людей, выступающие первичной формой общения и совместной деятельности;

– общество в целом, его социальные образования, отношения, связи и процессы, возникающие в нем вследствие активности людей и их объединений.

Вопросы для повторения и обсуждения

1. Раскройте сущность и специфические особенности государственного управления.

2. Раскройте содержание понятия «объект» государственного управления.

3. Рассмотрите специфику управляемых объектов и их отличие от государственных органов.

4. Раскройте содержание понятия «субъект» государственного управления и приведите их классификацию по различным признакам.

5. Выявите специфические особенности объекта и субъекта государственного управления.

6. Объясните сущность понятия «меритократия».

Тесты по теме

1. Характерные черты управляющего воздействия:

B) прогнозирование

C) планирование

E) целеполагание

2. Под методами управленческой деятельности понимаются:

А) инструменты достижения поставленных целей

B) способы и приемы анализа и оценки управленческих ситуаций

C) совокупность норм, принципов, используемых государством

D) приемы и способы стимулирования

E) достижение поставленных целей и задач

3. Специфика государственного управления:

A) распространенность на все общество, системность, властная сила

B) принуждение и убеждение

C) политический режим

D) господство над людьми

E) контроль, стимулирование, мотивация

4. Субъекты государственного управления различаются по следующим признакам:

A) по видам государственной власти

B) по принадлежности к ведомству

C) по юридическим признакам

D) по этическим нормам

E) по видам управления

5. По отношению к государственной власти и характеру реализации функции управления субъект государственного управления подразделяется на:

A) субъект государственного управления

B) субъект гражданских правоотношений

D) субъект административно-правовых отношений

E) субъект контроля

1.Управ-е гос. и политич.: сущность и трактовки
Государственное управление - деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса.
В теории государственного управления существуют три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:

правовой подход;
политический подход;
управленческий подход.

Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.
Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.
Согласно управленическому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в измеримой форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» (public management) в качестве синонима понятию «государственное управления».
Управление политическое - основная форма регулирования общественных отношений в классовом обществе, которая осуществляется публичным образом через власть государства. От всех остальных форм управления политическое отличается абсолютным характером в пределах политической организации.
Политическое управление осуществляется за счет ряда мероприятий. Это управление в общем имеет следующую структуру: принимается политическое решение, организуется его выполнение и контроль за выполнением; в случае неподчинения решению ответственные лица или структуры подвергаются наказанию. Политическое решение может иметь форму либо приказа, либо закона, обязательного для тех или иных институтов.
2. Функции и методы гос. Упр-я.
Государство как универсальная организация общества и субъект управления выражает интересы всех граждан. Его сущность раскрывается и реализуется во взаимодействии с обществом, вне которого теряет всякий смысл, поэтому функции государства носят общественный характер.
Функции государства отражают основные направления его деятельности, выражают сущность и назначение государственного управления общественными делами.
К внутренним функциям относятся:
экономическая – защита и регулирование экономической системы, выработка стратегии и тактики экономического развития страны, реализация экономической политики;
политическая – регулирование отношений между социальными группами и гармонизация их интересов, обеспечение ценности и сохранности того общества, формой которого выступает данное государство;
социальная – обеспечение социального развития общества, определение социальной политики, обеспечение нормальных условий жизнедеятельности всего общества, регулирование отношений между гражданами по поводу их места в обществе, социальная защита малообеспеченных слоев населения и т. д.;
нормативно-правовая – принятие нормативно-правовых документов, регулирующих всю общественную жизнь;
экологическая – регулирование деятельности людей в области использования и охраны окружающей среды.
Внешние функции – это основные направления деятельности государства на международной арене: защита государства от внешней угрозы и военной агрессии, дипломатическая, внешнеэкономи ческая, внешнеполитическая, сотрудничество в решении глобальных проблем современности, поддержание общих норм международного права и т. д.
Любой вид управленческой деятельности предполагает осуществление универсальных управленческих функций, которые реализуются во всех видах управленческой деятельности и на всех этапах управленческого процесса – это целеполагание, принятие решений, организация их исполнения.
Методы ГУ
Под методами государственного управления понимают приемы и способы реализации управленческой деятельности, с помощью которых осуществляется некое воздействие субъектов управления на процессы общественного и государственного развития, на деятельность государственных структур и конкретных должностных лиц.
Административно- распорядительные методы – это способы прямого, непосредственного воздействия на поведение объекта управления. Они базируются на силе государственной власти и включают в себя меры запрета, разрешения и предупреждения, носят характер обязательных и оформляются в виде законодательных актов, распоряжений, постановлений и т.д. К ним можно отнести распределение централизованных инвестиций или иных контролируемых государством ресурсов, лицензирование отдельных видов деятельности, квотирование экспорта, импорта и т.д.
Экономические методы – это комплекс материальных средств, рычагов воздействия органов государственной власти на объект управления. Они воздействуют на интересы объектов регулирования косвенно: через хозяйственное законодательство, финансовую, денежно-кредитную политику. При этом отсутствует прямое принуждение или поощрение. Объект управления свободен в выборе вариантов действия при условии, что они не противоречат законодательству. То есть они призваны создать такие условия, чтобы объекту управления было выгодно действовать так, как того желает государство.
Социально-психологические методы – это способы социально-психологического воздействия на управляемых для достижения соответствующих целей (политическая агитация, пропаганда; использование СМИ; личные встречи руководителей государства с трудовыми коллективами; различные виды индивидуального поощрения; продвижение по службе; нравственное осуждение).
С помощью социально- психологических методов формируются социальные установки, ценностные ориентации, групповое сознание, ориентация лидера. Все перечисленные методы тесно взаимосвязаны между собой и взаимодополняют друг друга.
3.С-ты и О-ты ГУ
Субъект государственного управления – это органы государственной власти, выделенные конституционными полномочиями осуществлять власть и непосредственное управление общественными процессами и собственной деятельностью государства. Опираясь на волю общества, выраженную в силе власти и закона, они разрабатывают и принимают государственные решения различных уровней, организуют их исполнение и контроль. В составе субъекта государственного управления – общественно-политические организации и объединения, которые участвуют в разработке прогнозов и проектов решений, политических программ, реализуемых государственными институтами.
Объектом государственного управления признается вся система общественных отношений, образующих целостный социальный организм – общество,а также различные стороны деятельности социально-культурных и иных учреждений, предприятий и их объединений (акционерные общества, холдинговые компании, финансово-промышленные группы, естественные монополии, закрытые административно- территориальные образования и др.).
В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какой-либо отрасли, определенного объекта устанавливаются предпочтения для нее, предоставляются государственные или муниципальные инвестиции.
4. Соврем.науч.школы и направления ТГУ
Американские ученые считают, что наука ГУ и наука управления частными предприятиями могут и должны быть сближены. Особую роль в развитии современной школы государственного администрирования в США сыграли труды Г.Макгрегора, Герцберга, Р.Лайкерта. После II мировой войны окончательно оформилось экономическое направление. В отличие от социологов, делавших ставку на изучение культурных традиций, экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей. Один из его представителей Б.Барри – разработал концепцию «экономического типа» государственной власти, когда властные отношения в обществе рассматриваются в понятиях «выигрыш-потеря». Он полагает, что властные отношения возможны, только тогда, когда одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, ибо располагает большими возможностями достичь желаемого ценой минимальных убытков. Новым направлением в области ГУ является и «организационная кибернетика» (С.Биэр), центральным понятием которой провозглашена «балансирующая система»(такая система, которая способна реагировать на изменения окружающей среды и соответствовать ее сложности). По мнению Биэра, подобные системы должны обеспечить 5 функций: организационную, координационную, контроль, сбор и обработку информации, разработку политики.
Достижением французской школы административного ГУ можно считать разработку институциональной концепции государства, которая сменила понимание государства как юридического лица. Государство стало рассматриваться как институт, в котором воплощается власть.
Немецкая школа ГУ в настоящее время занимает лидирующее положение в Зап. Европе. Концепция «социального государства» Л.Эрхарда до последнего времени весьма существенно влияла на систему государственного администрирования в Германии. В рамках данной концепции закреплена определяющая роль государственного управления в развитии общества, а все группы населения подчиняются общему благу и поддерживают существующий социальный строй.
5.Осн.ТГУ в пер.пол.19 нач. 20в.: Вебер, Вильсон
Профессор и будущий президент США В. Вильсон в работе «Наука государственного управления» (1887) сделал небезуспешную попытку переориентации политологии на изучение «организации и методов работы правительственных учреждений» в целом.
Именно В. Вильсон предложил модель «административной эффективности», основой которой стало использование в государственном управлении методов организации управления бизнесом, равно как и обоснование необходимости высокого профессионализма в системе государственного администрирования. По его мнению, задача государственной администрации состоит, в первую очередь, в оперативном и компетентном проведении в жизнь (реализации) решений политических лидеров.
В работах Вебера, Вильсона были высказаны и разработаны две основополагающие идеи научной теории государственного управления: 1) для реформирования аппарата управления необходимо его хорошо знать и, соответственно, изучать с научных позиций; 2) аппарат государственно- административного управления должен быть отделен от сферы политики. Вебер: отправная точка гос-ва- это господство людей над людми в рамках легетимного насилия. Любое господство требует постоянного упарвления. Центральное место занимала бюрократия.

6.Осн.ТГУ в пер.пол. 20в: Кейнс, Файоль
Кейнс критиковал существующую капиталистическую сисиему за периодические кризисы, за безработицу, пороки современного политического общества. Предположил усилить роль государства как регулятора отношений. Только в кризисных ситуациях повышается роль государства. Расширить использование инвестиций, снизить банковский %; нужно выпустить в обращение дополнительные деньги (допустить умеренную инфляцию); урегулировать ставки налогооблажения.
Анри Файоль Сформулировал теорию администрирования. «Управлять значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать, вырабатывать программу действия". Сформулировал 14 принципов управления:
разделение труда
- право принуждать своим распоряжением
-дисциплина и повиновение
-единство распорядительства
-единство руководства
-подчинение частных интересов интересам организации
-справедливое вознаграждение персонала
-централизация
-строгая иерархия руководящих должностей
- четкое определение полномочий работника
-сочетание благожелательности с правосознанием
-постоянство состава персонала
-инициативность работников
-единение персонала
7. Основные теории государственного управления в первой половине XX века.
Главное внимание Файоль уделял самому процессу управления, который рассматривал как функцию администрирования, призванную помочь административному персоналу в достижении целей организации.
В основе концепции Файоля лежит положение о том, что на всяком предприятии имеется два организма: материальный и социальный. Первый включает сам труд, средства труда и предметы труда в их совокупности, а второй – отношения людей в процессе труда. Файоль сознательно ограничил свои исследования на втором «организме». Файоль дал определение понятию «управление»: управлять – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать. Особое внимание Файоль уделял разработке основных, индивидуальных, психологических качеств, которыми должен обладать администратор. Был составлен перечень таких качеств: здоровье; ум и интеллект; хорошее образование; способность управлять людьми; знание всех наиболее важных функций и направлений деятельности предприятия; подлинная компетентность в деятельности конкретного предприятия
Макс Вебер уделял особое внимание изучению проблем лидерства и структуры власти в организации. Он выделил три типа организации в зависимости от характера власти: харизматический, традиционный, идеальный (бюрократический). Макс Вебер сформулировал принципы построения идеальной организации. Вебер пытался найти способы, чтобы вся организация работала как машина.
На основе разработок Файоля и его последователей сформировалась классическая модель организации, опирающаяся на четыре главных принципа: четкое функциональное разделение труда; передача команд сверху вниз по «скалярной» цепи (никто не работает больше, чем на одного босса); соблюдение диапазона контроля (руководить ограниченным числом подчиненных). Во многом эти принципы построения организации актуальны и применимы к современным условиям.
В 20-30е годы ХХ века зародилась школа человеческих отношений, в центре которой находился человек. Одна из главных особенностей этой школы – внесение в нее бихевиоризма, т.е. теории человеческого поведения.
Значительный вклад в развитие бихевиористского направления в управлении внес Абрахам Маслоу, разработавший теорию потребностей, известную как «пирамиду потребностей». В соответствии с данной теорией человек имеет сложную структуру иерархически расположенных потребностей, и управление должно происходить на основе выявления потребностей рабочего и использования соответствующего метода стимулирования.
8 Структурно-функциональный и системный подходы к государственному управлению
Системный подход в теории государственного управления и политики предполагает наличие в государственном управлении и политике черт внутренней взаимосвязи между элементами, образующих единое целое, качество которого не сводимо к сумме отдельных качеств элементов. Системный подход представляет собой принципиальное применение общей теории систем к анализу политики и управления. Теоретическое обоснование он получил в работах Т. Парсонса, Д. Истона, Г. Алмонда, К. Дойча. Благодаря этим ученым в гуманитарные науки были введены основополагающие понятия теории систем: «открытая и закрытая система», «окружающая среда», «структура», «устойчивость» «равновесие» и т.д.
Структурно-функциональный анализ подчинен решению проблем, связанных с существованием, функционированием и поддержанием жизнеспособности системы. Структурный аспект включает в себя определение элементов, составляющих конкретную систему, и выявление устойчивых связей и отношений между ними. Функциональный аспект включает изучение внутренних механизмов функционирования элементов, и внешнего функционирования системы в процессе ее взаимодействия с внешней (окружающей) средой. Знание и понимание внутренних связей и отношений во взаимодействии элементов системы позволяет раскрыть условия ее функционирования и жизнедеятельности.
9.Социально-инженерный и гуманитарный подходы к ГУ.
Социально-инженерный ориентируется на поиск оптимальных моделей управления и рационализацию уже существующих механизмов разрешения проблем. По мнению Дж. Кейдена, одного из ведущих представителей социально-инженерного подхода, качество административного управления характеризуется как количественными, так и качественными показателями, которые определяются требованиями административной системы, ее ресурсами, издержками, степенью удовлетворения гражданами достигнутыми результатами.
Антитехнократические и антибюрократические позиции характерны для гуманитарного подхода, истоки которого заложены в 20-30-е годы прошлого столетия. Представители такого подхода считают, что бюрократизация властных структур приводит к повышению негибкости механизмов принятия и реализации управленческих решений, при этом снижается эффективность этих структур.
10. Новые подходы в ТГУ.
Сегодня через упр-ие многие страны повышают эффективность развития. Старые подходы – это традиционные методы упр-ия: соблюдение норм, дисциплина, исполнительность, невысокая компетенция политиков. В теории государственного управления существуют три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления: правовой подход (гос. служащий не столько подчинен своему начальнику, сколько законам правового гос-ва и Конституции); политический подход (максимальное воплощение воли народа, гос. служащие должны быть полит. ответственны, восприимчивы к текущим интересам граждан); менеджеристский (управленческий) подход (основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность). Сегодня существует такое понятие как новый менеджеризм – это повышение компетенции управленца. Он должен не просто знать узкие вопросы упр-ия, а и психологию людей, владеть приемами риторики. Сегодня управленец больше свободен в принятии решений. Новый менеджеризм – это перенесение методов рыночного управления в государственное управление. В ряде случаев с чиновниками начинают заключать контракты, не просто на работу, а на определенную управленческую работу. И продление контракта определяется его способностью выполнить договоренность.
11. Теория государственного управления: исторические этапы развития.
Первый этап теории государственного управления приходится на конец XIX - начало XX в. Ее главным разработчиком стал М. Вебер, а также В. Вильсон, Ф. Гудноу и другие. Государство, писал Вебер, есть господство людей над людьми, опирающееся на легитимное насилие как на средство. Веберу принадлежит важная роль в разработке теории бюрократии. Бюрократия, по его мнению, является историческим феноменом, возникновение которого совпадает с появлением современного национального государства, способного за свой счет содержать собственных служащих.
Вильсон обосновывал мысль о том, что смена политического руководства в ходе очередных президентских выборов не должна отражаться на административном аппарате. Тем самым провозглашалось положение о независимости и несменяемости чиновничьего аппарата. Вильсону принадлежит и приоритет во введении так называемой теории административной эффективности, суть которой состоит в предложении использовать в системе государственного управления наиболее эффективные методы организации и управления, заимствованные из бизнеса и системы управления корпорациями. Заслугой Вильсона считают обоснование синтеза бюрократии с принципами и институтами демократии. Вслед за М. Вебером Ф. Гудноу пытался провести четкое различие между политиками и администраторами. При этом, как и Вильсон, Гудноу был сторонником научного управления и менеджмента, независимого от политики и идеологии. Он ставил под сомнение компетентность демократического правительства, не владеющего научными методами управления.
Второй этап в развитии теории государственного управления охватывает 1910-1950 гг. Кейнс и его сторонники поставив целью выявление и анализ различных переменных величин, влияющих на экономическое развитие страны. Главным недостатком рыночной экономики Кейнс считал ее подверженность периодическим экономическим кризисам и безработице. Его заслуга состояла в том, что он предложил программу антикризисной политики и политики полной занятости трудоспособного населения, что позволило его последователям в 1940-60-х годах создать концепцию экономической системы, регулируемой как рынком, так и государством. Ключевую роль в этом играло государство, призванное осуществить комплекс мер по регулированию экономики для преодоления негативных последствий рынка. Среди этих мер немаловажное место занимает перераспределение доходов в пользу неимущих слоев населения путем прогрессивного налогообложения, развития бесплатного образования и здравоохранения для предотвращения социальных потрясений. Начало третьего этапа развития теории государственного управления восходит к 50-м годам минувшего века. Он характеризуется утверждением бихевиористского, системного и структурно-функционального анализа. В этот период ведущие позиции заняли американская, английская, французская и немецкая национальные школы. Наибольший вклад в разработку рассматриваемой проблематики в контексте названных подходов внесли американские социологи и политологи Т. Парсонс, П. Лазарсфельд, В. Томпсон, Д. Истон, Г. Алмонд и др. По мнению сторонников структурно-функционального и системного подходов, в обществе в одинаковой степени действуют принципы универсализма и партикуляризма, частного и общего, конфликта и консенсуса и т.д. На третьем этапе ТГУ стала разнообразнее, в ней была разработана парадигма - человеческие отношения. Отхождение от нормы. ГУ становится гибким. Ученые выявляют различные механизмы ГУ. Центральное место начинают занимать системы. Изучению подлежит подбор факторов, которые способствуют интеграции и стабильности систем ГУ.
12. Европейская и азиатская школы государственного управления.

13. Японская концепция человеческих отношений.
Возникновение этой концепции связывают с именем социолога Элтона Мэйо:1.Человек является существом глубоко социальным. Помимо зарабатывания денег, в процессе труда человек реализует и другие свои потребности, одной из важнейших среди которых является потребность в неформальном общении. По мнению авторов концепции, сотрудники будут стремиться образовывать неформальные группы, которые по своему составу могут как совпадать с формальными, так и нет. Собственно, это было известно и до экспериментов Мэйо, однако, до того момента этот эффект воспринимался как «побочный», и рассматривался скорее как негативное явление. Неформальные группы могут иметь свои цели, ценности, нормы. О влиянии таких групп на эффективность труда всерьез задумалась именно группа Мэйо, в частности, была высказана гипотеза, что если управляющие научатся управлять моральным духом и настроениями в этих неформальных группах, то это может сильно отразиться на производительности труда. Можно предположить, что именно отсюда пошли разговоры о рабочей атмосфере, психологическом климате, и пр. 2.Материальное вознаграждение является безусловно важным, но – не единственно важным. Эксперименты наглядно показали, что только денежными стимулами невозможно добиться долгосрочной мотивации сотрудников. Также, под сомнение была поставлена идея о том, что между результатам труда и заработком должна быть прямая зависимость. Оказалось, что сотрудники работают лучше, если в их вознаграждении учитываются не только их личные результаты, но и результаты группы. То есть, человек – это не механизм, который реагирует лишь на индивидуальные материальные стимулы, и чтобы добиться долгосрочной мотивации, приходится брать в расчет гораздо больше факторов, нежели только деньги. 3.Формализованная процедура управления, основанная на безликом инструктировании, жесткой иерархии, четкой субординации, бюрократизированных отношениях и пр. не совместимы с человеческой природой, и рано или поздно неминуемо приведут к более или менее ярко проявленным формам сопротивления. Человек – это зрелая личность, которая хочет понимать – в каком процессе участвует, на какой результат работает, каких целей достигает. Именно поэтому руководители должны обращать значительное внимание на то, каким образом работа способна удовлетворить различные потребности людей. Таким образом, одной из важнейших функций управляющих является ответственность за то, чтобы каждый сотрудник нашел свой – особый - интерес в осуществляемой им профессиональной деятельности.
14. Сущность управляющего воздействия.
"воздействие"- момент влияния на сознание, поведение и деятельность людей. Ведь управление существует тогда, когда некий его субъект на что-то влияет, что-то изменяет, преобразует, переводит из одного состояния в другое, чему-то придает новое направление движения или развития.
Импульсом и формирующей силой в управлении служат знания, мысль и воля человека. Управляющее воздействие, прежде чем осуществиться, возникает в сознании человека, проходит в нем путь развития от интуитивного ощущения необходимости что-то изменить, до конкретных решений. А это значит, что управляющее воздействие необходимо должно содержать в себе момент целеполагания (направления).
В управлении все сказанное, описанное и обдуманное, выраженное в литературной форме и политических документах выступает уже как бы проработанным применительно к реальным возможностям власти и собственности, сформулированным с учетом наличных материальных, финансовых, информационных, правовых и организационных ресурсов.
Сложность управленческого целеполагания заключается в том, что необходимо "отобрать" цели, выделить из их естественного множества именно те, которые не только нужно (обычно нам нужно всего немало), но и можно практически реализовать. Иначе управление теряет собственное содержание, свою преобразующую конструктивную силу и превращается в информационную или разъяснительно- популяризаторскую деятельность.
А чтобы все цели (безусловно, признанные, поддерживаемые, разделяемые, популярные, зовущие и т.д. и т.п.) были поддержаны управлением, стали опираться на его силу и возможности, они должны быть переложены на строгий и ясный язык управляющих воздействий. Не вообще цели, хотя и самые прекрасные, а цели, достижимые в обозначенное время, в точном объеме и при использовании определенных ресурсов; цели, по-настоящему дифференцированные и конкретизированные, четко доведенные до отдельного коллектива, группы, человека и вместе с тем скоординированные между собой таким образом, чтобы одна цель не противоречила другой, а, наоборот, способствовала ее реализации.
В этом смысле любое управляющее воздействие должно всегда содержать в себе точную цель и точное направление движения к ней, к тому же оно должно быть практичным, т.е. вызывать действительное движение к цели и приближение к ней.
Далее, управление необходимо там и тогда, где и когда возникает потребность в распределении и согласовании деятельности энного количества людей. Отдельный человек самоуправляет своей социальной активностью. Но чтобы группа совершила какие-либо скоординированные поступки и действия, уже не обойтись без того, чтобы сообща не определить общие цели и их реализации не подчинить совместно намеченное поведение каждого из членов группыЛюбая целенаправленная коллективная деятельность нуждается в управлении и таком его важном проявлении, как организационный момент.
"Организовывать" означает располагать людей в пространственной (территория, сооружения) и функциональной (социальные роли, виды работ) координатах, соединять их с орудиями и средствами труда, обеспечивать их взаимодействие и взаимообмен в труде и общественной жизни, расширять их созидательные возможности путем согласования и концентрации усилий. Известно, что организация расширяет возможности людей, придает им новое качество.
В итоге можно утверждать, что когда произносится термин "управляющее воздействие", то предполагается, что специфика такого воздействия, выделяющего его из ряда других, состоит в его целеполагающих, организующих и регулирующих свойствах. Наличие именно такой триады свойств позволяет говорить о существовании управляющего воздействия.
15. Должность в государственной службе.
Но говорить о государственной службе позволяет осуществление не любой должности, а только осуществление государственных должностей, к ним относятся только должности в органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РБ, в иных государственных органах с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Все государственные должности можно подразделить на три категории:
1) государственные должности категории А: должности, установленные Конституцией РБ, законами (Президент РБ, Председатель Правительства РБ, председатели палат Парламента, депутаты, министры, судьи и др.);
2) государственные должности категории Б: должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, занимающих должности категории А;
3) государственные должности категории В: должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.
Статус лиц, занимающих должности категории А, отличается большим своеобразием и регулируется Конституцией РБ, отдельными законами. Поэтому законодательство не относит исполнение должностных обязанностей этих лиц к государственной службе. К государственной службе относится лишь исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности группы Б и В.
Государственная служба может подразделяться на государственную службу в законодательных органах власти, исполнительных, судебных органах, а также в органах прокуратуры.
16. Местное управление как разновидность государственного управления.
Местное самоуправление - система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.
В современном мире большое распространение получили те системы местного самоуправления, классификация которых основана на складывании отношений между местным самоуправлением и центральными властями. Так, распространение получили следующие модели местного самоуправления: англосаксонская (классическая) модель, континентальная, смешанная и советская модель.
Местное самоуправление - одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Местное самоуправление - децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность, автономность местных органов, которые выступают органами местных самоуправляющихся территориальных сообществ. Общественная теория самоуправления исходит из принципов признания свободы осуществления своих полномочий местными сообществами и союзами. Согласно государственной теории самоуправления местное самоуправление - одна из форм организации местного государственного управления.
17. Целеполагание в государственном управлении.
Целеполагание - процесс определения целей. Это идеальный образ того что, предполагается достичь через ГУ. Целеполагание позволяет сосредоточить и рассредоточить ресурсы для достижения цели, ставить вопрос о создании новых ресурсов. Целеполагание воплощается ч/з: - гос. политика, - планы соц-экономического развития, - целевые программы, - текущие планы, - бюджет страны. Чтобы механизм управления пошёл надо чтобы цель которую мы ставим, дала нам определённое представление чего мы идеально должны достичь. Целеполагание - обязательный образ действий и общества в целом и каждого человека, это значит, что не только коллектив в целом знает, но и каждый член коллектива знает о целях управленческого процесса. Сложность управленческого процесса состоит в необходимости отобрать цели. Нужно выделить из большого множества целей те, которые явл. наиболее важными, и те кот.явл. второстепенными. Надо уметь сопоставить цели. ГУ должно обязательно достичь цели. В этом авторитет гос-ва, смысл гос-ва. Когда сформированы цели отражающие общественную необходимость они должны быть переложены на понятный язык управления и управляющего воздействия. Цели должны быть изложены так чтобы каждому звену, каждому человеку было понятно, что ему делать? С кем он должен координировать свои действия? Чтобы не совершить противоречивые действия. В этом смысле управляющее воздействие должно иметь точную цель и точное направление и реально вызывать движение к этой цели. Потребность управл. возникает при определенном количестве людей. Чтобы группа совершила какие-то скоординированные поступки нужно не только поставить общие цели, но и поведение всей группы подчинить этой цели. Для выработки цели необходимо иметь: источником цели явл. положительная ситуация в общ-ве, т.е. не идеи верхов, а цели должны исходить из потребности низа, населения; цели должны быть сформулир. открыто, люди должны четко понимать о чем идет речь; цели д. быть выстроены иерархично. Решение одной цели должно способствовать реализации др.; Должно быть выстроено «древо целей» (центральные, определяют явление стратегич.цели, кот.разворачивается в оперативные и тактические действия).
18. Государственная власть и государственное управление: диалектика и механизмы взаимодействия. Упр-ие несет в себе функцию власти (может навязать свое решение, явл. обязательным для всех). ГУ выступает от имени гос-ва. В то же время ГУ - это не столько власть, сколько организация, распорядительность, многовекторность. Гос управление- это форма осуществления функций гос-ва, в рамках которого реализуется испол.власть. Гос. власть шире, чем ГУ. ГУ направлено только туда, куда направило ее гос. власть. При этом надо понимать, что и ГУ и гос. власть не являются всеобщим явлением, т.е. управление там, где это требуется. Поэтому вся жизнь населения не охватывается государственным управлением. Права чела не подчиняются государственному управлению. В сфере личной жизни много вопросов, которые не входят в управление. В качестве главного и единственного субъекта гос. власти выступает само гос-во, которое распространяет ее на всех граждан и на всю территорию, подпадающую под юрисдикцию данного гос-ва. Именно гос-во и власть являются теми ключевыми элементами, вокруг которых объединяются все остальные составляющие полит. мира. Собственно сущность нац-го гос-го суверенитета состоит в том, что он не приемлет иной вл., стоящей над или рядом с верховной вл. гос-ва, обладающего монополией на законное насилие. Гос-во представляет базисную структуру правления и порядка в обществе, институт, призванный обеспечить контролируемую и упорядоченную свободу перед лицом возможного злоупотребления силой, хаоса и беспорядков. Оно включает механизм управления - правительство, состоящее из конкретных органов и лиц, занимающих официальные должности и осуществляющих власть от имени гос-ва. Высшие органы гос. власти в лице главы гос-ва и его аппарата, правительства, парламента и судебных органов в совокупности играют роль управляющей системы, составные компоненты которой связаны между собой сложными функциональными отношениями. Они принимают решения общенац-го значения, обязательные для исполнения как всеми без исключения звеньями гос. аппарата, так и гражданами. Любое общество нельзя представить без той или иной власти. Лишь власть, осуществляемая гос-ом, его институтами и должностными лицами, является полит-ой.
19. Функциональное основание государственного управления.
Функциональное основание ведет к формированию государственных органов, специально приспособленных к ведению конкретных функций управления. Это позволяет под каждую из реализуемых функций управления подобрать высокопрофессиональный аппарат специалистов. В то же время данное основание порождает очень сложную проблему межфункциональной координации, которая ограничивает достоинства специализированного ведения отдельных функций управления.
20. Государственный орган как системообразующий элемент государственного управления.
.Гос. орган - это составная, относительно самостоятельная часть аппарата государства, с установленной законом структурой, осуществляющая функции государства и наделённая для этого властными полномочиями. Государственный орган также характеризуется определённой экономической и финансовой самостоятельностью. В процессе развития общества возникает потребность в регулировании наиболее важных общественных отношений, в учете, защите общества, а значит, появляется необходимость существования специального аппарата гос-ва, предназначенного для осуществления определённых задач и функций. Гос. орган является начальным и основным звеном гос. управления. Это система органов, поэтому гос. орган имеет определённость и она состоит в том, что гос. орган определяется в своей компетенции, он должен иметь точное место в системе управления, должен обладать необходимыми средствами, полномочиями для выполнения своей функции, должна быть чётко определена горизонтальная и вертикальная соподчинённость с др. органами. Это первичное звено управленческой работы. Совокупность гос. органов в целом выполняет управленческую задачу. Им присущ ряд признаков: 1) все органы гос. власти создаются на основе К. и законов, 2) у каждого из них есть своя сфера деятельности и свой объем полномочий, 3) каждый орган гос. власти реализует свои полномочия методами, определенными законодательством, 4) все органы гос. власти составляют единую систему. В рамках этой системы, обладая различными полномочиями и собственной областью деятельности, они взаимодействуют друг с другом с целью эффективного осуществления функций, стоящих перед гос-ом. Признание гос. органа в качестве системообразующего элемента организационной структуры ГУ требует специального рассмотрения типовых внешних взаимосвязей, формирующих его внутреннюю организацию.
21. Стратегический уровень государственного управления.
В «древе» целей ГУ особое место занимает их стратегический уровень. Стратегия - наиболее сложное и ответственное целеполагание, от которого очень многое зависит в организации и функционировании системы ГУ. Стратегия есть наука, искусство и опыт осуществления крупных, масштабных операций, преобразований, реформ и иных действий, призванных качественно изменить сложившееся положение, состояние общественных дел, ситуацию в важной отрасли деятельности, соотношение сил в противоборстве определенных интересов. Главное в стратегии - направленность на новое качество, новый уровень, новое состояние. Цель гос. управления – это идеальная модель того, чего нужно достичь. Стратегические, оперативные, тактические, временные – цели, которые составляют древо целей. Управление не может быть без стратегии. Хар-ые черты стратегического уровня ГУ: 1 - учет многообразия определенных и неопределенных условий и факторов (территория, население – погодные условия); 2 - охват значительного исторического времени действия - 5, 10,лет и более; 3- вовлечение в анализ и оценку многих и разнообразных преобразуемых явлений, отношений и процессов; 4- системное и иерархическое построение «древа» целей, в котором реализация одних целей обеспечивает осуществление других; 5- ориентация на комплексность и многообразие используемых ресурсов, в том числе на создание новых ресурсов; 6- формирование системности управленческих решений и действий; 7- установление жесткого контроля движения по реализации поставленных целей; 8- обеспечение открытого, адаптационного хар-ра планирования управленческой деят-ти, способствующего осуществлению стратегии. В ГУ его стратегия, выражающая основные направления и тенденции развития общества, должна быть представлена публично, нормативно закреплена и распределена по субъектам и объектам ее реализации.
22. Государственная служба в Республике Беларусь: основные положения.
Гос. служба - это профессиональная деятельность лиц, занимающих гос. должности, осуществляемая в целях непосредственной реализации гос.-властных полномочий и обеспечения выполнения функций гос. органов. Гос. служба основывается на принципах: 1-верховенства К. РБ; 2- служения народу РБ; -законности; 3- приоритета прав и свобод человека и гражданина, гарантий их реализации; 4- гуманизма и соц. справедливости; 5- гласности; профессионализма и компетентности гос. служащих; 6- подконтрольности и подотчетности гос. служащих и т.д. Гос. служащий имеет право на: а- принятие решений или участие в их подготовке в соответствии со служебными обязанностями; б- получение в установленном порядке от граждан, гос. органов, иных организаций инфы и др. материалов, необходимых для исполнения служебных обязанностей; в- повышение квалификации и переподготовку за счет средств соответствующего бюджета; г- повышение в должности, классе гос. служащего и т.д. Обязанности: 1- поддерживать конституционный строй РБ; 2- исполнять служебные обязанности в пределах полномочий, предоставленных ему законодательством; 3- соблюдать ограничения, связанные с гос. службой; 4- обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц; 5- исполнять в установленном законодательством порядке приказы, распоряжения руководителей, изданные в пределах их компетенции; Не имеет права: 1) - заниматься предпринимат. деятельностью лично или ч/з доверенных лиц; 2)- принимать участие лично или ч/з доверенных лиц в управлении коммерческой организацией; 3)- занимать др. гос. должности; 4)- принимать участие в забастовках; 5)- заниматься в рабочее время др. оплачиваемой работой, кроме преподавательской, научной, культурной, творческой деятельности, медицинской практики, осуществляемых по согласованию с руководителем. Право на поступление на гос. службу имеют граждане РБ, достигшие 18 лет, владеющие гос. языками. Основания для прекращения гос. службы: - несоблюдения ограничений, связанных с гос. службой; - разглашения сведений, составляющих гос. секреты; - нарушения требований законодательства при приеме на гос. службу; - отставки; - грубого нарушения должностных обязанностей, совершения проступка, несовместимого с нахождением на гос. службе; - вступления в законную силу обвинительного приговора суда; - прекращения гражданства РБ вследствие выхода из гражданства или его утраты.
23. Взаимосвязь политики и управления.
Политика государства - это набор наиболее общих направлений национально гос. развития, определения основных путей такого развития. Политика господствует над упр-ем. Политика формирует правила распределения ресурсов. Сформированные ресурсы передаются в ГУ. ГУ только пользуется ресурсами. Суть в том, что именно политика формирует правило распределения ресурсов. Именно политика разрабатывает конкретную ресурсную базу страны. Сформированные ресурсы передаются в пользование государственного управления. ГУ не разрабатывает распределение ресурсов, оно только пользуется. Цели ГУ определяют политику. Политики закладывают прогноз, что должно произойти с обществом после реализации определенной программы. Управление тоже носит полит. характер. Потому что в рамках распределения, управления имеет право на внутренние перераспределение, перемещения. Это тоже политика. Поэтому политика и управление не разделены, они связаны между собой. В последнее время снижается роль властного фактора в политике. Суть политики не только в том, чтобы заставить, обязать общество, но в значительной степени в том, чтобы это было максимально согласовано, добровольно сделано. ГУ носит исполнительно-распорядительный характер. Судьи и прокуроры содействуют исполнению законов. Органы ГУ регулируют общественные отношения. Важнейшей особенностью ГУ является то, что оно соотносится с политикой. Деятельность государства политическая, но не все органы занимаются политикой. Политика озадачивает гос. органы. Разрабатывает программу деятельности гос. органов. Политика без гос. органов не может реализовывать себя. Политика определяет распределение всех ресурсов. Управление реализует их.

24. Законодательная власть в системе государственного управления.
Главное предназначение законодательных органов – это принятие законов и подзаконных актов. Данная прерогатива отдана законодательному собранию, в силу того, что оно одновременно является представительным органом, в котором наиболее широко представлены интересы граждан общества. Для него характерны выборность всех членов и коллегиальность принятия решений, а также отсутствие властной иерархии и административного подчинения одного депутата другому или одной партийной фракции другой партийной фракции. Именно парламент как представительный орган всего народа лучше знает его запросы, потребности и интересы в различных регионах. Соответственно, каждый депутат отстаивает интересы населения своего избирательного округа. Поэтому парламент представляет собой место, где, с одной стороны, происходит открытое противоборство между различными интересами и, с другой – осуществляется публичная защита интересов различных социальных слоев и групп общества. Знание реального положения вещей в стране и в отдельных ее регионах делает парламент ареной преодоления противоречий между отдельными ветвями власти, между центром и периферией, а также между гос-вом и гражданским обществом.

25. Разновидности государственного управления.
ГУ– это сознательное воздействие гос. институтов на деятельность общества, его отдельных групп, где реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества. Виды: - собственно само ГУ в целом. Ассоциируется с самим понятием гос-ти (суверенитет), оговаривается законодательством. - Местное упр-ие – исполнит. органы различных министерств, которые находятся в городах, областях, районах. Осуществляют центральную политику на местном уровне. Оно ближе всего к челу. Оно решает те задачи, которые центральное упр-ие решить не может, потому что учитывает конкретную местность, конкретных людей. - Надведомственное упр-ие - упр-ие, которое осуществляется независимо от ведомственной принадлежности, но имеет право предписывать и упр-ть (ГАИ, санитарные службы, пожарная, налоговая). Внутриорганизац. упр-ие - распространяется на самих упр-их (наказание, поощрение, оплата счетов). Руководитель управления осуществляет не только управление отраслью, но и управляет группой людей, которые помогают ему осуществлять управленческую деятельность, аппаратом. Самоуправление и ГУ - самостоятельны. Управление формируется как часть ГУ. Самоуправление формируется на основе деятельности населения. Говоря о РБ, управление реализует президентская вертикаль - исполкомы и администрации в городах с районным делением. Местное самоуправл. в РБ осуществляют советы депутатов. Общая практика в мире состоит в том, что самоуправление подчиняется населению и отчитывается перед населением. В РБ Президент имеет право приостановить Совет, а Совет Республики распустить. В мировой практике это осущ-ся через судебные органы. ГУ является наиболее разветвленной в системе управления. Виды ГУ можно классифицировать: 1. Территориальные (центральные, местные, региональные органы управл.).2. По подчиненности: высшие органы Г, подчиненные им. 3. По отраслям: министерство (здравоохран., образования…). 4. по узкой специализации (внутри отрасли).

26. Линейная организация государственного управления.
При линейном построении ГУ преобладает вертикальная направленность подчиненности. Создается четкая иерархия, кто кому подчиняется. Характерно единовластие, единоначалие, быстрота действий, оперативность, нацеленность на результат, жесткий контроль. Когда есть четкая команда сверху вниз (но обратная связь плохо действует). Линейная – такая организация гос управления, при которой главное внимание уделяется на распределение иерархии должностей и главное значения предоставляется исполнительности. Построение сделано так, что главное результат: как исполняются поручения. Линейная система недопустима в гуманитарной сфере. По линейной системе построены целые органы, но ее элементы присутствуют практически везде. Чаще всего эта система в органах правопорядка, в военной сфере, в таможенной службе, в пожарной службе, в таких ситуациях, в которых мгновение и время становится решающим фактором действия. Положительное: высокий уровень дисциплины; четкое прохождение приказов. Недостатки: отсутствие обратной связи ограниченно представлено многообразие жизни, что снижает его универсальность и эффективность.

27. Бюрократизм и бюрократия в государственном управлении.
Бюрократизм это побочный продукт ГУ, имеющий отрицательное содержание. Вебер первый научно разработал теорию бюрократии. Создал концепцию бюрократии. Любая гос. работа связана с исполнением формальных функций, которые не зависят от чела. В ходе их исполнения, происходит накапливание процедур, как самостоятельного явления, под грудой этих процедур начинает исчезать суть дела. В бюрократизме происходит абсолютизация процедур, норм, форм. Вебер говорит, что этого невозможно избежать, такова гос. сущность. Бюрократизм невозможно уничтожить, это то, что существует, т.к. управление начинается с бумаги, с какого-то документа. Вебер разводит понятийный аппарат - бюрократизм - это формализм, который неизбежен, но имеет отрицательное содержание. А бюрократ - это профессиональный управленец. Вебер в начале 20 века развел эти понятия. Суть бюрократизма в формальных процедурах. Сегодня во многих странах идёт реформирование, новый менеджеризм - создание чиновнику условий, чтобы он мог выходить за рамки формализма. Основное - создать свободу действий, гибкость, больше выражать доверия чиновнику, бюрократизм появляется, когда обезличивается сам чиновник. Польза бюрократизма перекрывает все его недостатки. Какой бы не был бюрократизм в гос. аппарате, гос. аппарат управляет страной. Другого механизма пока нет. Даже гражданское общество тоже страдает бюрократизмом. С ним надо мириться. Суть бюрократизма - волокита, формальные процедуры более значимы, чем фактическое дело, согласования, заседания.

28. Коррупция в государственном управлении: причины, истоки пути устранения.
В переводе с латинского языка "коррупция" означает "подкуп", "порча", "упадок", "совращение". Общепринятое понятие коррупции это - моральное разложение должностных лиц и политиков, выражающееся в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении и срастании с мафиозными структурами. В отличие от бюрократии – это угол. преступление. Выделяются две составляющие понятия коррупции: 1) разложение эконом. и полит.систем в гос-ве, выражающееся в продажности должностных лиц и общественных деятелей; 2) преступление, выражающееся в использовании должностным лицом прав, предоставляемых ему по должности, в целях личного обогащения. По мере значения полит. партий, особенно в странах Зап. Европы после Второй мировой войны, получила развитие партийная коррупция, когда за лоббирование своих интересов крупные фирмы платили не лично политикам, а в партийную кассу. Развитие мирохозяйственных отношений также способствовало развитию коррупции. Крупные трансатлантические корпорации при заключении контрактов с зарубежными покупателями стали легально включать в издержки переговоров расходы на "подарки". Коррупция в правоохранительных органах угрожает национальной безопасности. При этом необходимо признать, что коррупция - составная часть преступности. Примерно с 1970-х гг. коррупция стала осознаваться как одна из глобальных проблем современности, мешающая развитию всех стран мира.
29. Надведомственное государственное управление.
Функциональное (надведомственное) управление приближено к собственно государственному управлению. Оно нередко осуществляется из центра министерствами, государственными комитетами, комитетами при Совете Министров Республики Беларусь, администрацией республиканских государственных организаций и обладает иными его признаками. Отличительная особенность состоит в том, что такое управление профильное, специальное. Его содержание составляет одна или несколько (весьма ограниченное количество) функций. Основной из них является контроль (надзор). Не исключается осуществление рассматриваемого управления внутриструктурными подразделениями отдельных республиканских органов и их органов на местах.
Предназначение функционального управления - осуществление специального надведомственного, внеотраслевого управления по отношению к неподчиненным организациям (независимо от форм собственности). В процессе его осуществления обеспечивается одинаковый подход при решении особых, имеющих общегосударственное значение вопросов, например, в сфере финансов, кредита, налогов, таможенного дела, социальной защиты, санитарно-эпидемического благополучия населения, безопасности дорожного движения, стандартизации и сертификации и др.

30. Особенности американской и европейской систем государственной службы.
Традиционно сложились свои особенности американской и европейской гос. службы. Европ. система построена на продвижении управленца и перемещение в рамках учреждения. Главное внимание уделяется способности гос. служащего усваивать общие принципы управления независимо от сферы их приложения. Его положение зависит от должности. Предполагается, что он будет делать любую работу. Заключают соглашение о пребывании на гос. службе. Поэтому в Европе, в тех или иных странах, служащий за время службы может быть в разных сферах. Эти две системы сближаются. Европа тянется к Америке. Америк. система построена на пригодности служащего к конкретной управленческой работе и с ним заключается контракт. Амер. - рассматривает гос. службу как практическую и результативную. Они ставят вопрос о том, чтобы гос.служащий соответствовал той отрасли, которой он управляет. Перед контрактом он сдает экзамен на знание этой сферы. В контракте пишутся задачи, которые он должен реализовать. Отсюда высокая эффективность системы. Америк. школа «public administration» имеет общую эмпирическую направленность своих исследований. Это неудивительно, поскольку политологическая традиция в этой стране с самого начала имела эмпирическую ориентацию. Оптимизация использования средств в административно- государственном управлении должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. Основными принципами искусства гос-го администрирования считал специализацию, единство распоряжений, сокращение числа подчиненных, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух.

31. Внутриорганизационное государственное управление.
Внутриорганизационное управление должно обеспечить целостность, единство систем, которое должно быть способно на выполнение своих функций. Это вспомогательная функция управления. Исполнительная функция не очевидна. Внутриорганизационное управление - направлено на самих управляющих. Обычно - на сферы жизни населения, народного хозяйства и т.д. Внутриорганизационное управление направлено на самих управляющих. Руководитель управления осуществляет не только управление отраслью, но и управляет группой людей, которые помогают ему осуществлять управленческую деятельность, аппаратом. Министр руководит отраслью и одновременно аппаратом минист-ва. А, следовательно, в его ф-и входит состояние здания, в котором находится служба, отпуска, распорядок работы, конфликтные ситуации внутри гос. аппарата, командировки, повышение квалификации, наказание, поощрение, обеспечение предметами труда. Внутриорганизац. вид управления - это управление внутри аппарата, чтобы он был способен руководить отраслью. Обеспечение целостности, единства системы, чтобы механизм работал, как единая система. Без управления аппаратом невозможно управление отраслью. Носит вспомогательную роль, его главная задача наладить внутреннюю работу гос. учреждений. Для внутриорганизационного управление важным моментом является руководство работой управляемых.

32. Государство как управляющая система.
Государство есть организация политической власти, содействующая осуществлению конкретных общественных интересов в пределах определённой территории.
Государство - совокупность политических институтов, главной целью которых является сохранение целостности общества
Гос-во является сложной общественно - политической системой, важнейшими компонентами которой являются: народ, территория, система права, система власти и управления. И, несмотря на огромное множество определений государства, для управленца наиболее важным является видение государства как субъекта управления. В демократическом, правовом гос-тве главным субъектом ГУ явл. народ, выбирающий представителей в органы вл. и посредством этого действующий в процессе управл-я. Гос-во действует от им. народа и выступает как консолидирующий субъект управления, при этом создавая для управления свои органы. Гос-во это всеобъемлющая организация, в тоже время не охватывает всю жизнь населения. Внутри гос тоже не все управляющие. На ряду с управлением у гос-ва есть властная функция, карательная функция, судебная функция, законодательная функция. Функции государства: 1. обеспечение целостности и сохранности общества. 2. социальная функция, обеспечение прав и свобод граждан по всей территории. 3. развитие свободной рыночной экономики. Сильное гос-во - это государство рыночной конкуренции. 4. поддержание свободы, суверенитета и историч. существования народа, страны в рамках мирового сообщества. В К. РБ записано: Совет министров - это высший орган исполн. власти и центральный орган ГУ. Сущность гос-ва опред так же тем, что для обеспечения реализации своих целей и функций оно создает аппарат - совокупность людей, профессионально занятых выявлением общих потребностей, интересов, целей и воли, институциональным закреплением последних и проведением гос-но-правовых установлений в жизнь. Этот аппарат имеет сложную структуру и разнонаправленную деятельность. Одна его часть обслуживает законодательство, исполнение законов и судебную защиту граждан, т.е. связана с ГУ в функциональном его понимании, другая поддерживает внутреннюю (правопорядок) и междунар. устойчивость и безопасность гос-ва, его взаимоотнош. с мировым сообществом.
33.Особенности государственного управления в Республике Беларусь. Конституция Республики Беларусь как правовая основа государственного управления.
Основой социальных гарантий прав и свобод личности являются нормы Конституции, направленные на обеспечение равенства всех граждан страны перед Законом и предоставление каждому гражданину равных возможностей и защите прав и законных интересов. Политические гарантии, закрепленные в Конституции, ориентированы на обеспечение политического плюрализма, всемерное развитие демократии. Конституция гарантирует гражданам страны не просто право на жизнь, но право на жизнь, достойную человека, обладающего высоким физическим, социальным и духовным развитием, многообразными потребностями и интересами. Поэтому в ней закреплен широкий спектр прав личности. В Конституции Республики Беларусь четко сформулирована сущность обязанностей государства перед своими гражданами, поскольку белорусское государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности, а каждый гражданин ответствен перед государством за неукоснительное исполнение возложенных на него обязанностей. Подчеркивается, что государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан страны. В силу этого государственные органы, должностные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности. Обеспечить осуществление прав и свобод личности, их защиту от любых посягательств одновременно с обеспечением эффективного развития экономики, социальной сферы и культуры, углубления демократии способно только то государство, которое реально управляет жизненно важными общественными процессами в стране. Для Беларуси неприемлема, исходя из ее исторических и социокультурных традиций и современного уровня ее социально-экономического и культурного развития, модель либерального, слабого государства. На современном этапе становления гражданского общества в Беларуси и других постсоветских странах его активные приверженцы и формирующиеся структуры не признают в политических партиях равноправных партнеров, поскольку эти партии слабы в организационном и идеологическом отношении, не обладают прочной социальной базой, серьезным авторитетом и поддержкой широких слоев населения.

34. Местное самоуправление в общей системе государственного управления.
МС - это управление, которое формируется гражданами местного региона. Самоуправленческая система по своей сути должна быть независима от гос-ва. Органы самоуправления как бы перехватывают у гос-ва функции и гос-во не должно вмешиваться в их действия. Важной чертой МС явл. наличие материально-финансовой базы. Это в той или иной мере позволяет чувствовать себя независимым от гос. аппарата. В нашей стране под местным самоуправлением принято понимать такую деятельность, которая осуществляется на местах (в рамках административно- территориальных и территориальных единиц) непосредственно гражданами или избираемыми ими органами с целью решения вопросов местного значения, исходя из интересов граждан, проживающих на данной территории, на основе законов и собственной материально-финансовой базы. В РБ местное самоуправление не однородно. Это выявляется с одной стороны тем что МС осущ-ся непосредственно народом, т.е. с помощью прямой демократии, а с др. стороны МС осущ-ся советами депутатов. МС является одной из важных форм демократии. Чем шире оно развито, тем демократичнее само общество и государство. Особенности: обладает всеми признаками гос-ва, т.е это управление от имени государства, оно имеет властный характер. Кроме того решает задачи, которые центральное управление не может решать. Оно максимально приближено к месту жительства человека. В мировой практике 1-е место имеют местные интересы, а затем общегосударственные. У нас приоритет общегосударственных задач. УПРАВЛЕНИЕ ОТЛИЧАЕТСЯ ОТ САМОУПРАВЛЕНИЯ -это самостоятельные сферы, управление формируется на основе гос. управления, а самоуправление это прерогатива насел.

35. Методы и принципы управленческой деятельности.
Принципы управления относятся к числу важнейших категорий управления. Под ними понимают основные фундаментальные идеи, представления об управленческой деятельности, вытекающие непосредственно из законов и закономерностей управления.
К числу основных принципов управления могут быть отнесены:
1. научность (требует построения системы управления и ее деятельности на строго научных основаниях);
2. системность и комплексность (требует одновременно и комплексного, и системного подходов к управлению. Системность означает необходимость использ ования элементов теории больших систем, системного анализа в каждом управленческом решении. Комплексность в управлении означает необходимость всестороннего охвата всей управляемой системы, учета всех сторон, всех направлений, всех свойств);
3. единоначалие и коллегиальность (любое принимаемое решение должно разрабатываться коллегиально (или коллективно). Это означает всесторонность (комплексность) его разработки, учет мнений многих специалистов по различным вопросам.);
4. демократический централизм (означает необходимость разумного, рационального сочетания централизованного и децентрализованного начал в управлении);
5. сочетание отраслевого и территориального подхода в управлении (отраслевое управление характеризует необходимость углубления специализаций, повы шения концентрации производства. Территориальное же управление исходит из других целевых установок).
Методы управленческой деятельности – это способы и методы достижения поставленных целей, решения возникающих задач. Метод управленческой деятельности - это есть способ приёма управляющего воздействия, на объекты управления,
и т.д.................

ВВЕДЕНИЕ

Государство по природе своей есть организация политической власти и управления. Власть и управление - две основные, неразрывно связанные функции государства. Власть как способность одних групп общества навязывать свою волю всему обществу существовала и существует постольку, поскольку является орудием управления людьми. В основе политического господства повсюду лежало отправление какой-либо общественной должностной функции, и политическое господство оказывалось длительным лишь в том случае, когда оно эту общественную функцию выполняло. Поэтому надо признать корректным определение государства в собственном, узком смысле понятия как основного института политической системы классового общества, осуществляющего управление обществом, охрану его экономической и социальной структуры.

Анализ государственного управления состоит в признании его как объективно необходимой функции государства, как рациональной деятельности, не исключающей свободу, а являющейся общественно-политической формой ее выражения и осознанной реализации общественной необходимости.

ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Государственное управление -- это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются об-щественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.

В содержании сформулированного определения понятия зафик-сировано единство общего, свойственного социальному управле-нию -- сознательное, целенаправленное воздействие на социум, и специфического для государственного управления: особенный субъект, отличительные его цели, а также -- объект управляю-щего воздействия. Субъект управления -- государственные ин-ституты -- организации специальных групп людей, наделенных необходимыми для управленческих действий властными полно-мочиями и действующих от имени общества и каждого граждани-на на основе установленных правовых норм. Объект государствен-ного управления -- общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.

ВОЗДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Управляющее

Сознательное воздействие на общество и его группы, на отдель-ных граждан с целью направления их поведения и деятельности в воздействие государства на общественную жизнедеятельность лю-дей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающиеся на властную силу. Ряд авторов определяют понятие «го-сударственное управление» как практическую организующую деятельность государства на основе и во исполнение законов, со-стоящую в осуществлении исполнительно-распорядительных фун-кций непрерывно действующим аппаратом управления, дру-гие - как организующую, исполнительно-распорядительную дея-тельность, осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в повседневном выполнении функций государства. Последнее определение в отличие от предыдущих является более узким во многом сводит государственное управ-ление к исполнительно-распорядительной деятельности.

Государственное управление -- специфи-ческий тип социального, которое представляет собой воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития.

В определении понятия государственного управления должно быть теоретически выражено общее и специфическое, характер-ное для его сущности как политико-административного воздей-ствия государственных властных институтов на общество. В со-ответствии с этим подходом можно сформулировать следующую дефиницию: государственное управление-- это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются об-щественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.

Единство общего, свойственного социальному управле-нию -- сознательное, целенаправленное воздействие на социум, и специфического для государственного управления: особенный субъект, отличительные его цели, а также -- объект управляю-щего воздействия. Субъект управления -- государственные ин-ституты -- организации специальных групп людей, наделенных необходимыми для управленческих действий властными полно-мочиями и действующих от имени общества и каждого граждани-на на основе установленных правовых норм. Объект государствен-ного управления -- общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.

Управляющее воздействие государственных институтов -- это целенаправленное воздействие на естественное состояние обще-ства в интересах классов и других больших социальных групп, стремление придать ему организованное функционирование в соответствии с установленными нормами, обеспечить его адап-тацию к изменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствование и развитие.

Понятие «управление» обозначает преимущественно внеш-нее (исходящее от субъекта) целеполагающее воздействие на сис-тему, воздействие, являющееся фактором сохранения и стимули-рования определенной направленности саморазвития системы. Регулирование предполагает создание необходимых условий для спонтанного действия внутренних закономерностей и механизмов системы. Например, для предупреждения конфликтов или при-мирения конфликтующих сторон. Управление означает подбор и целенаправленное использование методов и средств, а также раз-работку технологий действия государственных институтов для достижения планируемых результатов (изменения системы, уре-гулирования и разрешения конфликтов и пр.).

Теория социального управления выявила и описала два типа механизмов регуляции поведения людей в обществе: сознательное (рациональное) и стихийное регулирование. Сознательное регу-лирование и есть социальное, в том числе и государственное уп-равление. Суть стихийного механизма в спонтанном, самопроиз-вольном (автоматическом) регулировании процессов поведения и деятельности социальных субъектов, не требующем вмешатель-ства государственных или каких-либо других управляющих сил. Таковым выступает, например, так называемый свободный ры-нок с его регулирующим механизмом конкуренции. «Так называемый» потому, что в реальности ныне рынок в раз-витых странах в основном управляемый.

Государственное управление слагается из совокупности взаи-мосвязанных типичных действий, образующих структуру управ-ленческого процесса. Это анализ конкретной ситуации; выбор целей; прогнозирование, разработка государственной стратегии и планирование деятельности по осуществлению выбранных целей, намеченной стратегии; информирование управляемого объекта; организация; координация; активизация (мотивация, стимули-рование); регулирование; контроль; обобщенная оценка резуль-татов управления. Указанные виды деятельности называют фун-кциями управления, совокупность которых составляет его содер-жание.

ФУНКЦИИ УПРАВЛЕНИЯ

Функции управления -- это основные виды управленчес-кой деятельности, порождаемые разделением труда в процессе управления. То есть те, которые в обязательном порядке необходимо производить в ходе принятия и исполнения управ-ленческого решения. В зависимости от последовательности реа-лизации функций управленческий процесс разделяется на этапы (фазы).

Функции государственного управления, понимаемого как про-цесс целенаправленного воздействия государственных органов на общественные объекты, характеризуются общими и специфичес-кими признаками. В основном совпадает с социальным управле-нием набор функций, их последовательность в управленческом процессе, что объясняется единой социальной сущностью сравни-ваемых институтов. Специфика функций государственного управ-ления определяется главным образом субъектом, а также, в опре-деленной мере, и объектом управления. Государство как выде-ленный из общества аппарат управления, обладающий публич-ной властью, во-первых, придает функциям управления полити-ческий аспект (ориентацию на общие интересы и общие цели); во-вторых, увязывает их реализацию с механизмом власти; в-третьих, исходит из того, что основной субъект функций -- офи-циальная общественно организованная группа (государственный орган, институт).

Характеризуя общие функции государственного и муниципаль-ного управления, среди них следует прежде всего выделить, на наш взгляд, следующие.

Целеполагание, выработка и принятие нормативных право-вых актов -- определяющая функция управления. В структуре государственного управления она приобретает специфические при-знаки. Цель -- это идеальный образ будущего результата дея-тельности. Ее формирование предполагает наличие знания тен-денций общественного развития, общественных потребностей и интересов социальных групп и граждан, а также выработку с учетом их и принятие нормативных правовых актов. Важно, что субъект не сможет сформули-ровать и достичь реальных целей, если он не будет опираться на знание конкретной ситуации, в которой он и управляемые живут и действуют в данное время и в данном секторе соци-ального пространства (территории страны). Поэтому целеполагание предваряет конкретный анализ конкретной ситуации - комплекса условий, складывающихся в данный момент времени.

Он позволяет выявить происходящие изменения социальной среды и внутри государства, осмыслить существующие противо-речия и конфликты в обществе и на этой основе точнее опреде-лить приоритетные потребности и интересы управляемых.

Знание ситуации необходимо также для эффективной реализа-ции не только правотворческих, но и правоприменительных фун-кций и для прогнозирования, что составляет существенную сто-рону научной базы целеполагания.

Правоприменительные функции -- обеспечение строгого соблю-дения действующего законодательства, нормативных правовых актов, ведение регистров, реестров, кадастров.

Прогнозирование (от греческого prognosis -- предвидение, пред--сказание) -- это объяснение возможных состояний и изменений социальной системы, политических институтов в определенных границах социального времени и пространства. Социальный (и политический) прогноз -- результат прогностической деятельно-сти есть вероятностное суждение о будущем состоянии данной социальной системы, ее государственной организации с указани-ем определенных сроков их изменения.

Целеполагание и прогнозирование венчает разработка госу-дарственной стратегии: определение и официальное утвержде-ние приоритетных целей, а также «древа» других главных целей и основных путей их достижения. Прогнозирование и разрабо-танная на основе составленного прогноза стратегия служат базой планирования -- неотъемлемой функции государственного управ-ления.

В процедуре планирования намеченные цели приобретают прак-тическую форму: они конкретизируются в задачах. Последние представляют собой вполне определенное выражение осознанной необходимости реально осуществить данные цели в данных конк-ретных условиях.

Информирование -- одна из ведущих функций в государствен-ном управлении. Информация как форма сообщения определен-ных сведений (знаний) об общественных процессах, о правилах «игры» в данной политической системе -- одна из основ управле-ния. Управляющий субъект не может обойтись без информирова-ния объекта о содержании целей, стратегии, намеченной про-граммы действий. Ведь в качестве объекта выступают человечес-кие коллективы и личности, их совместная деятельность. Управ-ление ими предполагает воздействие на сознание людей, форми-рование рационального понимания ими общих интересов и об-щих целей и трансформацию в мотивацию собственной активнос-ти. В механизме политического, правового, морального воздей-ствия на управляемых ведущее место занимают средства инфор-мационные, ценностно-ориентационные, символические: идеи, призывы, лозунги, нормы, предписания, традиции. Язык как информационная система, особенно политический, -- орудие уп-равления. Такие политические символы, как государственный герб, знамя, гимн, номинации, государственные награды, поли-тическая терминология, -- неотъемлемый элемент управленчес-кого процесса.

Функция организации -- совокупность действий по налажива-нию взаимосвязей между людьми, объединяющих их для совмест-ной реализации целей и программ управляющего субъекта. Это -- способ упорядочения действий групп и индивидов на основе общепринятых норм и ценностей -- политических, правовых, нравственных, религиозных и др. Организация есть процесс, обес-печивающий управление, это также и форма бытия управляю-щих и управляемых.

Функции координации и регулирования - логическое про-должение организующей деятельности. Координация -- действие, направленное на согласование разнообразных форм и видов ак-тивности общественных субъектов. Регулирование -- способ осу-ществления необходимой организованности людей; форма воздей-ствия на сферу интересов социальных групп и индивидов, согла-сование этих интересов между собой и с общими, государственны-ми интересами, смягчение и разрешение противоречий и конф-ликтов в обществе. Мотивирующее, принудительное, организую-щее и воспитательное воздействие на поведение людей норм пра-ва, других социальных норм -- средство регулирования социаль-ной деятельности и общественных отношений всех видов.

Функция активизации управляемых обеспечивается в общем плане всеми другими функциями, но преимущественно специфи-ческими средствами влияния на развитие общественно-деятель-ной активности: материальными и духовными, экономическими, социально-политическими, правовыми, информационными и др. стимулами, совокупностью ценностных мотиваций деятельности.

Функция контроля и надзора за исполнением управленческих решений, принятых нормативных правовых актов, правил пове-дения, регламентов предполагает широкое использование эффек-тивного учета и отчетности как средств контроля, обобщения и оценки результатов управления, обеспечения связи управляю-щего действия с ответственностью участников этой важнейшей сферы деятельности государства.

Государственное управление по природе своей политическое. Его субъектом являются государственные институты -- основной элемент политической системы общества, а главное орудие -- государственная власть. Политический характер государственно-го управления присущ любому современному сообществу, любой стране.

УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Государственными органами осу-ществляется множество управленческих действий, принимают-ся сотни и тысячи решений по самым различным вопросам жиз-недеятельности людей. Одни из них -- по вопросам общегосударственным, затрагивающим интересы больших социальных групп, другие -- по вопросам организационного характера, от-носящимся к компетенции отдельных административных, хо-зяйственных и прочих структур. Первая группа решений отно-сится к политическим, а вторая -- к административно-управ-ленческим, хозяйственно-организаторским и прочим.

Управленческая деятельность, связанная непосредственно с решением проблем политического характера, обозначается поня-тием «политическое руководство». Это наиболее высокий уровень государственного управления обществом в целом. Оно должно учитывать интересы всеобщие государственные, национальные, больших социальных групп (классов и др.). Политическое руко-водство -- это руководство объединенной деятельностью значи-тельной части членов общества по осуществлению интересов и целей государственного масштаба.

Политическое руководство должно быть направ-лено на урегулирование и разрешение общественных противоре-чий и конфликтов и обеспечение единства общества и целост-ности государства. Направляющий фактор в политическом ру-ководстве -- концептуальная (основополагающая) идея, в абстрактной форме отражающая объективные потребности общества-государства и обосновывающая его коренные интересы. Разра-ботка этой идеи, конкретизация ее в программе деятельности го-сударства составляют сущность рациональности политического руководства.

Политическое руководство не функционирует вне исполнитель-ных органов власти, а реализуется посредством их деятельности, иначе говоря, через административное управление. Это -- ни-жестоящий, по сравнению с политическим руководством, уро-вень управления. Его непосредственным субъектом являются ис-полнительно-распорядительные органы (аппараты) государствен-ной власти и управления (так называемые силовые, администра-тивно-организационные, организационно-хозяйственные, учебно-воспитательные и др.), а объектом -- конкретные коллективы людей, занятых в различных сферах экономической, социально-политической, культурной, военной и пр. деятельностях.

Содержание административного управления составляет орга-низационно-исполнительская деятельность по реализации функ-ций государства, включающая организационно-регламентирующую, организационно-хозяйственную, организационно-социальную, организационно-культурную и другие виды управленческой деятельности. Организационная, распорядительная и контроли-рующая деятельности органов исполнительной власти, подчинен-ные решению конкретных проблем в различных областях обще-ственной жизни населения, и образуют административное госу-дарственное управление. Действие субъекта административного управления служит осуществлению государственной политики в отдельных областях государственной и общественной жизни; оно охватывает в каждом конкретном акте своим влиянием лишь оп-ределенную часть жизнедеятельности общества, а не целое. В от-личие от политического руководства, административное управле-ние всецело регламентируется правовыми нормами. Его норма-тивная база -- административное право.

В административном управлении имеет существенное значение технологический аспект. А многие виды административной дея-тельности являются технологическим управлением (в смысле не-политического). Например, кадровая работа внутри государствен-ных предприятий и учреждений, регулирование финансовых и других материальных ресурсов и пр.

Полной противоположности политического руководства и ад-министративного управления в реальной жизни нет, поскольку это два уровня одного и того же государственного управления. Политические решения для своей реализации требуют действия аппаратов административного управления. В свою очередь дея-тельность последних осуществляется на основе принципов и в рамках норм, закрепленных в политике государства. Более того, главные органы государственной власти выполняют функции по-литические, совмещая их с некоторыми наиболее важными функ-циями административного управления.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ - ЧАСТЬ СОЦИАЛЬНОГО

Государственное управление -- часть социального. Поэтому, как и социальное управление, оно, в зависимости от основы фор-мирования целей и программ, может быть подразделено на тра-диционное, эмпирическое и научное.

Традиционное управление -- основанное преимущественно на политических традициях и обычаях, включало религиозные ве-рования.

Таково, например, монархическое правление.

Эмпирическое управление -- базирующееся на использовании в основном текущего практического опыта и учете повседневных потребностей и интересов общества, а также обосновании управ-ленческих решений здравым смыслом (стихийно складывающи-мися взглядами). Действие по методу проб и ошибок -- типичная модель эмпирического управления.

Научное государственное управление -- осуществляемое в со-ответствии с познанными объективными социально-экономическими и политическими закономерностями. Такой тип управле-ния декларировался советскими политическими институтами, хотя практически он был реализован лишь частично.

Научное управление - идеал современной практики управ-ленческой деятельности любого цивилизованного государства, высший уровень рациональности. Но и традиционный и эмпири-ческий виды управления также в определенных границах полез-ны и практически используются правящими субъектами. В ре-альной политической жизни функционируют сочетания различ-ных видов управления. Чем выше уровень развития политичес-кой и общественной систем, тем значительнее место научного уп-равления.

ОБЪЕКТИВНАЯ НЕОБХОДИМОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ

Объективная необходимость государственного управления об-ществом обусловлена как общими историческими и социально-политическими, так и специфическим для конкретного общества факторами. Первая группа факторов связана с природой государ-ства, его объективным предназначением.

Первичное государство возникает, чтобы органи-зационно обеспечить функционирование производящей экономи-ки, новые формы трудовой деятельности, которые стали услови-ем выживания людских сообществ. Отсюда и управленческая функция, включившая первоначально информационное обслужива-ние общества (сбор разнообразных сведений о работах и пр.). Из общества выделился слой людей, основным занятием которого стали государственное управление, организационная деятельность. Появилось множество управленческих должностей: руководите-ли работ, военачальники, учетчики и др. Этот слой составлял аппарат государства -- раннюю бюрократию. Происходившее расслоение об-щества на классовые группы приводило к захвату государства теми или иными группами и приспособлению его к своим интере-сам.

Социальное расслоение общества на группы и слои со свой-ственными им противоречивыми интересами и конфликтными взаимоотношениями породило потребность в политической функции государства -- регулировании обществен-ных отношений и социальных противоречий. Поскольку же госу-дарственный аппарат был захвачен привилегированными классо-выми группами, функция социального регулирования в основном обеспечивала господство этих групп над остальным населением.

Задачей государства с ранних времен его су-ществования и развития была задача установления и поддержки некоторых единых правил поведения членов сообщества, а также организация и регулирование жизненно необходимых видов про-дуктивной деятельности (производственной, торговли и т.д.). На плечах государства всегда оставалась функция защиты, жизнен-ного пространства (территории) данного сообщества.

Государственное управление стало возможным благодаря цен-трализованной власти, воплощавшей общую волю объединивших-ся в политический союз (государство) людей. Непосредственными носителями власти выступали группы авторитетных лиц (они же и субъекты управления), которые избирались народом или власть наследовали.

Современные революции в области науки и техники, систем информации выдвинули на первый план про-блему безопасности человека, сохранения для него жизненной среды. Принципиально новый, по сравнению с прошлыми эпо-хами, производственно-технический и экономический базис об-щества обусловил качественное изменение социальной структу-ры, характер общественного разделения труда и традиционных социальных институтов, содержание и структуру человеческих потребностей, типы общения между людьми; породил новые про-тиворечия и конфликты. Вторая половина XX в. -- это время утверждения и развития в большинстве стран мира демократи-ческих режимов, когда государства решают проблемы защиты прав и свобод человека.

Для каждой страны отмеченные и другие проблемы, решае-мые государством, приобретают свою специфику, связанную с ее конкретными особенностями и характером переживаемого исто-рического этапа. Управление обществом не будет отвечать сто-ящим перед ним объективно обусловленным задачам, если правя-щие силы не проявят способность руководствоваться в своей дея-тельности знаниями общих закономерностей, а также учитывать состояние, уровень развития, традиции народа, которым они уп-равляют, его духа и ожидания.

Объективно необходимая роль рациональной системы государ-ственного управления проявляется особенно отчетливо в пере-ходный период, когда старая политическая система сменяется новой. Стабильность в обществе обеспечивается при условии про-думанной стратегии демонтажа структур существующей системы и постепенной, логически последовательной замены их структу-рами более совершенными.

В постсоветский период в правительственных кругах господствовала стратегическая установка на спонтанную рыночную регуляцию всего процесса общественной жизни в стране. Однако кризисная ситуация объективно потребо-вала усиления роли государства.Рыночная экономика порождает стихийные, зачастую разру-шительные, процессы, предупредить или смягчить негативное влияние которых может только государство. В условиях господ-ства рынка необходимо сбалансированное рыночное и государ-ственное регулирование прежде всего экономики; важно ограни-чение негативных последствий действий так называемых есте-ственных монополий (энергетических и др.). Следует учитывать и опасность для общества возрастающего влияния экономичес-кой власти, проистекающей из частной собственности, власти, стимулирующей социальный антагонизм. В новой социально-эко-номической обстановке на первый план выдвигается роль госу-дарственной политики, выражающей противоречивые группы интересов и обеспечивающей их защиту и баланс, упреждающий формирование социальных конфликтов.

Современная мировая практика накопила множество фактов, подтверждающих, что государства, политические партии, иные общественные организации, наконец, любые организованные со-общества не являются только объектами воздействия на них ес-тественных законов. Напротив, объективные законы, будь то эко-номические или политические, -- это законы общественных дей-ствий людей. Экономический или политический процесс во всех случаях -- результат такой деятельности. Другой вопрос, каков характер этой деятельности: целенаправленная, рациональная она или стихийная, т.е. основанная на иррациональной мотивации, в виде обычаев, традиций, верований и стереотипов обыденного сознания. И еще: каково их соотношение в деятельности государ-ства и других общественных сил.

Признание объективной необходимости рационального управ-ления обществом не противоречит естественной ограниченности рациональности. Круг проблем, охватываемый государственным разумом, никогда не исчерпывает множество вопросов, вытекаю-щих из реальных или возможных проблемных ситуаций, заклю-ченных в бытии той или иной социальной системы. Мыслящий субъект постоянно стремится расширить его. Однако нельзя объять необъятное. Поле для действия стихийных сил остается, а стало быть, сохраняется и необходимость для использования в государ-ственной деятельности механизмов спонтанной регуляции.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, государственное управление -- это объективно необхо-димая, обусловленная природой государства и спецификой чело-веческого общества как единого организма, целенаправленная, рациональная деятельность, обеспечивающая бытие и прогресс общества. Она не исключает стихийную саморегуляцию обществен-ного организма. Последняя в жизнедеятельности политической системы не играет ведущей роли, хотя и ограничивает сферу ра-ционального воздействия на общественные процессы.

Первоначально необходимо дать определение понятию государственное управление, это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу. Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности и эффективности государственного управления выступает социальность - наполненность государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей. Таким образом, при дальнейшем изучении моей проблематики мы будем сталкиваться с определенным образом сформированной системой государственного управления, характерной для рассматриваемых мной стран США и России, каким образом они упорядочивают, сохраняют или преобразовывают жизнь людей.

Определение теории государственного управления как науки политической или политико-юридической было бы неполным, если не учесть ее социальный аспект. Ведь государственное управление воплощает в себе воздействие государства как ядра политической системы на общество в целом, т.е. на социум, а также взаимодействие его с различными элементами социальной системы. Поэтому государственное управление по своему определению -- это деятельность и отношения политико-правовые и социальные. Соответственно и теория государственного управления -- это политико-правовая и социальная наука. Таково же свойство ее собственных понятий. Они характеризуют явления и процессы, в сущности которых сплетены воедино признаки политического и социального. Как это воплощается, например, в основополагающей категории “государство”. Последнее представляет собой не только институт публичной (политической) власти, но также и обозначает общественный институт, а конкретнее, -- высшую форму организации современного общества. Атаманчук Г.В.”Теория государственного управления”, “Омега-Л”, Москва, 2004 г Понятие “политическое управление” (руководство) также означает действие и взаимодействие, связанные с использованием государственной власти и власти общественной (в частности институтов гражданского общества).

Определение теории государственного управления как науки политико-правовой и социальной и соответствующая характеристика ее собственных понятий ориентируют, во-первых, на понимание государственного управления как стороны и формы проявления саморегуляции общественной системы, как ее самоуправления; во-вторых, на подход к данной научной дисциплине как комплексной, пограничной, сформировавшейся на базе политических, правовых и социальных областей научных знаний.

Таким образом, предметная область теории государственного управления слагается из совокупности политико-правовых и социальных явлений и процессов, характеризующих сферу взаимодействия государства и общества как субъекта и объекта управления и самоуправления. Графский В.Г. “Всеобщая история права и государства”, 2ое издание, “Норма”, Москва, 2006 г

Теория государственного управления -- комплексная наука. Ученые различных областей социально-политического знания расчленяют политико-социальную действительность на разнообразные элементы: области, аспекты, уровни и пр. Данная теория решает задачу рассмотрения государственного управления как целостной, относительно самостоятельной сферы деятельности государства и складывающейся в связи с ней системы политико-общественных и политико-правовых отношений. Именно -- относительно самостоятельную сферу, заключенную в более широкую систему многогранной властной и организующей деятельности государства, всей политической системы, и в еще более широкую и общую систему саморегуляции социума. Тем и объясняется комплексный характер изучаемой теории, вбирающей в себя элементы знания и подходы таких наук, как политология, политическая социология, теория государства и права и конфликтология. И конечно же, теории социального управления, раскрывающей общие закономерности управления социальными, в том числе политическими, процессами и отношениями.

В теории государственного управления существуют три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:

1. Правовой подход;

2. Политический подход;

3. Менеджеристский (управленческий) подход.

Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.

Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.

Согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» (public management) в качестве синонима понятию «государственное управления». http://www.goldenglish.ru/newspaper.php - Сайт американских газет на английском языке“Gold”

Общей для всех трёх подходов является проблема соответствия действий государственных служащих сформулированным заранее принципам:

* следования принципу верховенству права (правовой подход);

* следования воле народа (политический подход);

* следования цели получения нужного социально-экономического результата (менеджеристский подход).