1

В статье выявлены базовые принципы, необходимые для развития и устойчивого функционирования сервисного государства. Произведено исследование принципов и перспектив развития модели сервисного государства в Российской Федерации, которое позволяет проанализировать факторы, способствующие развитию сервисной деятельности в Российской Федерации. Анализ форм и методов государственного управления позволяет определить эффективный механизм политико-правового регулирования в условиях развивающегося информационного общества. В процессе исследования определены факторы, стимулирующие развитие сервисного государства, к которым относятся: особенности национальной ментальности, структурные и содержательные особенности национальной правовой системы, развитие информационной инфраструктуры, гражданское общество, демократический режим, дебюрократизация государственного аппарата управления, оказание государственных и муниципальных услуг в электронном виде, электронное правительство, возможность осуществления цивилизованной лоббистской деятельности, наличие эффективного общественного контроля.

государственное управление.

многофункциональный центр

муниципальные услуги

государственные услуги

сервисное государство

1. Концепция административной реформы: одобр. распоряжением Правительства Рос. Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 46, ст. 4720; 2008. № 7, ст. 633; 2008. № 14, ст. 1413.

2. Коженко Я. В. Концепции «сильного» и «сервисного» государства в контексте модернизации государственного управления в России: общее и отличное // Фундаментальные исследования. - 2012. - № 3. - 744 с.

3. Кравченко А. Г., Мамычев А. Ю. Феномен бюрократизации права // Власть. - 2010. - № 3. - 102 с.

4. Кузьмин В. Консилиум в палате // http://www.rg.ru/2008/11/12/tpp.html.

5. Федеральный закон от 27июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 31, ст.4179.

Введение

В последние время многие исследователи обратились к изучению сервисного государства, изменяющего традиционную систему государственного управления, расставляя новые приоритеты и ценности. Тем не менее ныне отсутствует единое понимание политико-правовой сущности сервисного государства, проблематики реформы органов исполнительной власти, оценки эффективности государственной деятельности. Комплексные исследования проблем социальных технологий управления в государственном сервисе, вопросы стратегического и среднесрочного планирования управленческого процесса, форм, технологий и методов текущего управления на основе сервисного подхода начались сравнительно недавно. В целом освоение новых подходов к анализу государственного сервиса, сервисной деятельности и государственной сервисной организации в России осуществляется пока достаточно сдержано.

Цель и методы исследования

Цель статьи заключается в выявлении основополагающих принципов сервисного государства, в то время как анализ нормативно-правового воплощения в законодательстве РФ и оценка их эффективности является предметом исследования. Методологическую и теоретическую основу исследования составили общенаучный и частнонаучные методы, позволяющие прийти к выводу о том, что государственная сервисная деятельность характеризуется хозяйственной активностью, в которую вовлечены два базовых субъекта «производитель услуг» - государство и «потребитель» услуг - народ. В процессе государственного управления «производители услуг» неизбежно сталкиваются с «потребителями» - народом, которые предопределяют и формируют сервисную деятельность посредством выражаемых интересов и ценностных ориентаций. В этой связи, переход к сервисной модели государственного управления требует модернизации не только государственных и муниципальных органов, но и «модернизации» общественного сознания, в основу которой заложены следующие принципы взаимодействия государства и общества.

Результаты исследования

Принцип «одного окна» при предоставлении государственных и муниципальных услуг является базовым и предусматривает исключение или максимально возможное ограничение участия заявителей в процессах сбора из разных инстанций и предоставления в разные инстанции различных документов и справок, подтверждающих права заявителей на получение государственных услуг . Основными целями реализации данного принципа являются: упрощение процедур получения гражданами и юридическими лицами государственных услуг и сокращение сроков их предоставления; повышение комфортности получения гражданами и юридическими лицами государственных услуг; унификация и автоматизация административных процедур предоставления государственных услуг на территории; повышение качества информационного обеспечения деятельности исполнительных органов государственной власти и подведомственных им организаций при предоставлении государственных услуг; повышение удовлетворенности получателей государственных услуг качеством их предоставления; повышение информированности населения о порядке, способах и условиях получения государственных услуг. Принцип дебюрократизации управленческой системы в рамках концепции сервисного государства, предусматривающей ограничение сферы деятельности бюрократии в обществе, имеет принципиальное значение и находит свое отражение в сокращении количества документов, предоставляемых заявителями для получения государственных и муниципальных услуг, а также исключение личных контактов заявителей с должностными лицами, принимающими решение о предоставлении (отказе в предоставлении) государственных услуг . Исследовательский интерес представляет анализ такого принципа как принцип повышения эффективности, доступности и открытости информации о деятельности органов государственной власти. Государственные органы и органы местного самоуправления являются обладателями самого большого объема социально значимой информации. Право на доступ к такой информации является сравнительно новым для Российской Федерации (далее РФ), а законодательство в этой сфере - самым молодым. Так, право на доступ к информации представляет собой правомочия по поиску и получению информации, обеспечивающие возможность ее использования. В законодательстве РФ отсутствует определение понятия «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», что негативно сказывается на защищенности права граждан на доступ к информации. Нормативное обоснование данного принципа содержится в ч. 4 ст. 29 и в ч. 2 ст. 24 Конституции РФ. Согласно ч. 8 ст. 8 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» на бесплатной основе должна предоставляться следующая информация: о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенная такими органами в информационно-телекоммуникационных сетях; затрагивающие права и установленные законодательством РФ обязанности заинтересованного лица; иная установленная законом информация. Однако на практике граждане, пытающиеся реализовать свое право на доступ к информации о деятельности органов власти, сталкиваются с множеством проблем. Как показывает практика, органы власти ограничивают доступ не только к той информации, которая относится к государственной или служебной тайне. Так, доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться посредством обнародования информации; размещения информации в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе, в информационно-телекоммуникационной сети Интернет; размещения информации в общественно доступных местах; ознакомления пользователей с документами; присутствия граждан и представителей организаций на заседаниях коллегиальных органов; предоставления информации по запросу. В связи с реализацией проекта «электронного правительства» органы власти обязаны активно использовать информационные технологии в своей деятельности. Технические возможности сети Интернет сделали официальные сайты органов власти самым эффективным средством взаимодействия органов власти с населением, быстрым и самым экономичным способом распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и доведения официальной точки зрения государства до народа. В настоящее время практически все федеральные и региональные органы государственной власти имеют свои официальные сайты, которые чаще всего регулируется своими нормативными правовыми актами. Вместе с тем ни на федеральном, ни на региональном уровнях нормативно не определены технологические, программные, лингвистические, организационные и правовые требования к официальным сайтам государственных органов и органов местного самоуправления, что затрудняет реализацию права на получение информации. В качестве мер по обеспечению общедоступности информации целесообразно нормативно определить такие требования, установить форматы информации, подлежащей размещению на официальных сайтах, а также сроки ее размещения. Реализация вышеуказанных мер будет способствовать повышению прозрачности и подконтрольности деятельности должностных лиц исполнительных органов государственной власти и подведомственных им организаций при выполнении государственных функций и административных процедур в процессе предоставления государственных услуг. Принцип единых критериев оценки качества государственных и муниципальных услуг осуществляется на основе проводимых мониторингов. Однако в каждом субъекте РФ методика проведения мониторинга имеет свои особенности. Данный подход нарушает целостность единства критериев оценки качества государственных услуг на всей территории РФ. В этой связи, обобщая опыт субъектов РФ по оценке качества государственных услуг, целесообразно выделить ряд общих критериев: соответствие процедуры оказания государственных услуг утвержденным регламентам и стандартам качества оказания государственных услуг; время, необходимое для получения заявителем государственной услуги, начиная от даты подачи заявления до получения заявителем конечного результата; финансовые затраты заявителя при получении им государственной услуги; наличие исчерпывающей информации по оказанию услуги в местах приема заявителей и в сети Интернет; организация межведомственного взаимодействия в целях оказания государственных услуг; возможность получения государственной услуги в электронном виде; наличие жалоб и судебных исков в отношении должностных лиц органов исполнительной власти и многофункциональных центров (далее МФЦ) на ненадлежащее оказание государственных услуг; удовлетворенность получателей оказанием государственной услуги, ее качеством и доступностью. Самыми популярными источниками информации для проведения оценки качества оказания государственных услуг являются: статистические данные государственных органов; результаты мониторингов, проведенных государственными органами в оцениваемых государственных органах; анализ официальных интернет-ресурсов государственных органов; результаты опросов получателей государственных услуг. В отчетах директоров многофункциональных центров по оказанию государственных и муниципальных услуг в РФ основным показателем эффективности и качества работы МФЦ является посещаемость учреждения. Данный критерий оценки не выдерживает никакой критики, поскольку в один оценочный котел помещаются как консультации посетителей, так и осуществление запросов; реально выданных дел, что представляется весьма не целесообразным, а если быть точнее, то не дает объективной оценки работоспособности МФЦ. На сайтах МФЦ чаще всего отсутствует или вообще не представлена информация о качестве предоставления услуг (имеется в виду соблюдение сроков, удовлетворенности посетителей в обслуживании, время ожидания в очереди и т.п.). Отсутствуют утвержденные администрацией расценки оказываемых МФЦ платных дополнительных услуг, что, безусловно, тормозит внедрение сервисного подхода государственного управления в современной России. Принцип доступности государственных услуг предусматривает прием документов от заявителя в удобное для него время; формирование полного пакета документов для предоставления услуги; обработка оригиналов документов в присутствии заявителя: безвозмездное копирование и сканирование необходимых документов для создания электронного дела, что позволяет при последующих обращениях сэкономить время заявителя; обеспечение сокращения времени ожидания в очереди (период ожидания для подачи документов - не более 45 минут; для получения результата предоставления услуги - не более 15 минут); выдача результата предоставления услуги в удобное для заявителя время. Следующий принцип - принцип легализации процедуры медиации споров. Посредством принятия Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ. «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» реализация данного принципа получила свое законодательное выражение. Легализация принципа медиации осуществлена в целях создания правовых условий для применения в РФ альтернативной процедуры урегулирования споров, с участием в качестве посредника независимого лица. Данная мера призвана оказывать содействие развитию партнерских деловых отношений и формированию этики делового оборота, гармонизации социальных отношений, играющих важнейшую роль в концепции сервисного государства. Особое значение с позиции сервисного подхода играет возможность проведения процедуры медиации, основанной на взаимном волеизъявлении сторон на основе принципа добровольности, конфиденциальности, сотрудничества и равноправия сторон, беспристрастности и независимости медиатора. Немаловажное значение имеет и принцип противодействия коррупции. Оценивая степень опасности рассматриваемого явления в сфере государственного управления, Д. А. Медведев заявил: «Коррупция - один из наиболее опасных признаков разложения государства» . Так, в рамках Федерального закона «О противодействии коррупции» (ст. 3) определены основные принципы противодействия коррупции. В этой связи, по мнению отечественного законодателя, работа МФЦ по оказанию государственных и муниципальных услуг позволит снизить уровень коррупции, повысив доверие граждан к органам государственного управления. Принципу интерактивных механизмов осуществления государственного и общественного контроля и надзора необходимо уделить особое значение. Так, формирование информационного общества характеризуется необходимостью усиления прозрачности и содействия вовлечению населения в процессы принятия решений; с обеспечением для населения эффективности доступа к информации; расширением сетевых форм взаимодействия государства и общества. В этой связи, реализация принципа использования интерактивных механизмов осуществления государственного и общественного контроля и надзора характеризуется использованием результатов научно-технического прогресса. Например, использование видеокамер на избирательных участках позволяет в режиме реального времени в сети Интернет гражданам наблюдать за процессом голосования в каждом уголке страны. Реализация принципа унификации информационно-технологического обеспечения административных управленческих процессов и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти представляет собой оду из сложнейших задач сервисного государства. Анализируя проблематику межведомственного сотрудничества, пропагандируемую Федеральным законом РФ, регулирующего предоставление государственных и муниципальных услуг, можно прийти к выводу о том, что в настоящее время весьма затруднено, а порой и совершенно невозможно межведомственное сотрудничество. Дело в том, что базы данных различных ведомств создавались в разное время, разными программистами, следовательно, с технической точки зрения очень сложно их объединить, в связи с чем, доступ к необходимой информации становится невозможным. Данные факты дискредитируют в глазах народа как идею создания МФЦ, так и необходимость перехода к сервисному государству.

Заключение

Безусловно, к ряду принципов сервисного государства относятся и принципы децентрализации и разграничения полномочий между РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления; принцип доступности обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг и предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе, для лиц с ограниченными возможностями здоровья. Учитывая вышесказанное, в процессе формирования сервисного государства необходимо выделить и проанализировать несколько взаимосвязанных уровней (компонентов системы, подсистем) его функционирования. Социальный уровень, главным компонентом которого является наличие гражданского общества, правовой культуры и информационно-компьютерной грамотности населения. На данном уровне не приемлемо осуществление государственного управления, основанного на: протекции - покровительстве, оказываемом влиятельным лицом для достижения положительного решения по лоббируемому вопросу; степени родства, неформальных отношениях, кумовстве, силе, близости к власти и знакомстве с «сильными мира сего», с целью удовлетворения своих интересов. Данный пласт регулирования взаимоотношений стимулирует развитие сервисной культуры. Институционально-политический уровень, на котором прослеживаются генезис, национальные особенности формирования сервисного государства посредством реализации таких проектов как электронное правительство, электронное правосудие, электронный парламент и т.д; цивилизованные способы отстаивания интересов в органах государственной власти гражданами, группами, организациями, характер их взаимодействия между собой (например, функционирование Общественной палаты РФ); экономический уровень, связанный с национальным экономическим публичным порядком, основой которого является институт собственности. Корпорации, профсоюзы, организации предпринимателей и работодателей стремятся любым способом повлиять на позицию государственного органа при принятии решения, затрагивающего их интересы. Поэтому важное значение приобретает возможность делегирования некоторых государственных функций по оказанию государственных и муниципальных услуг частному сектору. В данном контексте цивилизованный лоббизм выступает неким гарантом проведения экономических и политических преобразований. Одним из примеров является передача функции на осуществление «технического осмотра» транспортных средств частному сектору. Данный пример показывает на микроуровне сущность сервисного государства. Делегировав полномочия по оказанию данной услуги, была решена проблема очередей, тянувшая за собой и проблему (которые в Москве измерялись сутками) коррупции. Институционально-нормативный и правокультурный уровни, которые, во-первых, связаны с фиксацией норм права, регулирующих процесс оказания государственных и муниципальных услуг, осуществления влияния граждан, организаций, общественных объединений и других субъектов правоотношений (как специализирующихся на лоббистской деятельности, так и выступающих ее инициатором) на органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления с целью принятия последними нормативно-правовых актов, актов применения права, отвечающих интересам лоббистов. Во-вторых, требуются формирование и развитие института посредничества («медиаторства» или «медиации») при согласовании интересов и примирении сторон, являющегося, кроме всего прочего, необходимым элементом некоррупционного взаимодействия власти и общества. На данном уровне важнейшая роль отводится проблеме конструктивного разрешения споров и конфликтов, неизбежно возникающих при обсуждении проблемных вопросов на стыке интересов различных субъектов, различных взаимоотношений, предполагается необходимость наличия эффективного механизма мирного согласования лоббистских устремлений сторон. В настоящее время в России применение медиации регламентируется Федеральным законом № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)». В-третьих, представительство интересов должно осуществляться посредством цивилизованных форм и методов, основанных на демократических принципах. Критериям данного уровня отвечает появление Общественной палаты РФ как новой площадки для конструктивного диалога между институтами публичной власти и формирующегося гражданского общества.

Статья написана при поддержке гранта РГНФ № 11-33-00313а2 «Формы и методы сервисного управления в постсоветской России: проблемы повышения качества оказания государственных услуг».

Рецензенты:

Мордовцев Андрей Юрьевич, доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой теории и истории государства и права, Таганрогский институт управления и экономики, г. Таганрог.

Селюнина Наталья Владимировна, доктор исторических наук, профессор зав. кафедрой истории России ФГБОУ ВПО «ТГПИ имени А. П. Чехова», г. Таганрог.

Библиографическая ссылка

Коженко Я.В. ПРИНЦИПЫ СЕРВИСНОГО ГОСУДАРСТВА: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ // Современные проблемы науки и образования. – 2013. – № 2.;
URL: http://science-education.ru/ru/article/view?id=8467 (дата обращения: 01.02.2020). Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»

Багдасарян В.Э.

В связи с постановкой задач модернизации России особого осмысления требует феномен сервиса. С его развитием сегодня связываются перспективы грядущего мироустройства. Именно сервису отводится основная роль в утверждении модели постиндустриального общества. Сегодня идея о формировании нового типа общества – сервисного типа прочно вошла в актуальный общественный дискурс. Смена технологических укладов, действительно, не может не привести к экономическому, социальному и даже культурному переустройству. Ощущение перемен находит преломление в различного рода футурологических концепциях. Наиболее популярной из них по-прежнему остается теория «постиндустриального общества».

Предположим, что Россия действительно изберет постиндустриализм основным ориентиром своего стратегического целеполагания. Как отразится это на жизнеспособности страны? В представленном исследовании предпринимается попытка оценить риски и угрозы применения к России рецептуры постиндустриального развития и сервисизации.

Сервисное государство

Сервисную парадигму сейчас предлагается некоторыми адептами глобальной сервисизации взять за основу государственного реформирования. Основная идея заключается в утверждении принципа услуги как основного ориентира деятельности чиновника. Но применимо ли это к специфическим условиям России?

В качестве преамбулы к рассмотрению проблем реформы государственного управления через призму сервиса целесообразно привести сопоставление ментальных различий двух моделей образования. Так, в рамках американской образовательной системы бинарная связка преподаватель-студент трактуется в качестве взаимоотношений агента и клиента. Идеология их коммуникационной зависимости, по существу, определяется условиями найма. На этой основе выстраивается концепция образовательного сервиса.

Восточная модель образования предполагает принципиально иной характер взаимоотношения субъектов процесса обучения. Преподаватель и студент в ней маркируются в качестве учителя и ученика. При такой идентификации на первый план выходят идейно-духовные основы обучения. Не студент нанимает преподавателя, а преподаватель выбирает себе достойного ученика. Какая модель лучше? – это вопрос аксиологических предпочтений. Но, по меньшей мере, можно констатировать наличие парадигмальной инвариантности выстраивания образовательных систем.

Тоже в равной степени относится и к государственно-управленческому моделированию. Для современных западных сообществ характерна идеология сервисной модели государства. Институты государственной власти выступают в данном случае в качестве агентов, а граждане – клиентов. Однако такая модель противоречит всей традиции развития государственности в России. Неудача реформы государственного управления 2003 – 2004 гг. во многом объясняется экстраполяцией применительно к специфическим российским условиям элементов чужеродной управленческой системы.

Для России сервисная модель государственности функционально не подходит. Государство в ней не может ограничиваться функцией обслуживания граждан. На него исторически возлагается, в частности, задача развития промышленного и аграрного производства, которое на Западе переложено на плечи «третьего мира».

Идентификация государства в качестве агента соотносится с идеологическим полем теории общественного договора, Однако она, как известно, не исчерпывает существующее многообразие версий генезиса государственности. (См. рис. 1). Теория общественного договора преломляется через вполне определенный социокультурный контекст развития западной цивилизации. Исторически она выстаивалась на основе протестантского и пантеистического мировоззренческих компонентов.

Православное понимание государственности с теорией общественного договора принципиально не сочетаемо. В соответствии с традициями православия праведное государство строится не снизу вверх, а сверху вниз. Оно есть земная проекция Царствия Небесного. Божественная харизма доводится через высшие институты государственной власти до низовых общин верующих. Православный государь (вообще христианский правитель) не может в принципе быть агентом.

Идеологеме сервисного государства противоречит и органическое понимание его в качестве «большой семьи». Агент-клиентные отношения для выстраивания семейных связей естественно не применимы.

Рис.1. Религиозные парадигмы моделей государственности. Сервисное государство как проекция протестантского религиозного типа

Идеология сервисного государства находится в резком диссонансе со всем историческим опытом развития государственности в России. Не социальные и технологические сдвиги вызывали в ней к жизни управленческие реформы, а сами реформы определяли вектор социальных и технологических инноваций. Государство являлось главным катализатором происходящих в обществе перемен. Поэтому функциональное назначение государственной власти в России принципиально иное, нежели на Западе.

Принципы построения государства сервисного типа противоречат также социальной структуре российского общества. Общественная система в России сохраняет де-факто иерархическую природу, что не позволяет применить к ней идеологию моделирования сервисной государственности. Для иерархических сообществ модель государства-агента попросту лишена смысла.

В России государственный чиновник есть начальник, но никак не агент. Отношения начальник – подчиненный составляют базовый принцип российского управленческого функционирования, имеющие под собой глубокие ментальные основы. Поэтому чтобы хотя бы гипотетически рассчитывать на успех реализации реформ по формированию в России государства сервисного типа надо первоначально произвести инверсии на уровне менталитета.

Моральная привлекательность сервисной государственности также весьма сомнительна. Статус агента определяются вступлением его в отношения найма. Соответственно, и государство – агент также нанимаемо. Оно служит тому, кто платит. Такой подход таит в себе потенциальную угрозу для национальной безопасности. Феномен государственного компрадорства в данном случае весьма вероятен.

Неуспех реформы 2003 – 2004 гг., как и других подражательных по своему характеру преобразований последних лет, был, таким образом, предопределен. Задача управленческой оптимизации делает необходимым выработку для России собственной государственной идеологии, основанной на учете специфичности ее развития.

Сервисный концепт не применим в полной мере и к модели государственного управления сложившегося в странах Запада. Функции государства далеко не ограничиваются задачами оказания услуг населению. Оно не только реализует интересы социума, но и само ставит перед ним стратегические ориентиры, организует на свершения. Государство ведет народ, а не только обслуживает его потребности. При необходимости оно даже прибегает к насилию. Понятно, что государственное принуждение под категорию государственных услуг не подпадает.

Сервис является весьма важной сферой общественного бытия. Однако он не распространяем на все бытие. Должны существовать естественные ограничители сервисизации, и в частности, к такого рода несирвисизуемым нишам относится институт государства.

Роль государства в современной системе рыночной экономики не ограничивается сервисными компетенциями. Предполагается не просто эксцессное вмешательство в экономику при чрезвычайных ситуациях, а активное, пусть и опосредованное, управление экономическими процессами.

Традиционно с позиции экономической теории функции современного государства определяются следующим образом:

1. правовое обеспечение;

2. организация денежного обращения;

3. производство общественных благ;

4. минимизация трансакционных издержек эксплуатации экономической системы в целом;

5. антимонопольное регулирование и содействие развитию добросовестной конкуренции;

6. оптимизация влияний внешних факторов – снижение негативного эффекта и усиление позитивного воздействия согласно национальным политико-экономическим интересам;

7. перераспределение доходов в обществе;

8. поддержание оптимального уровня занятости;

9. проведение региональной политики выравнивания уровней жизни территорий;

10. реализация национальных интересов на международной арене .

Наличие регулирующей управленческой миссии государственной власти по отношению к рыночной экономике признается ныне даже на уровне ведущих монетаристских структур мира. К ним, например, относится Всемирный банк, который в Отчете о мировом развитии 1997 г. представил список непременных функций государства в современных условиях экономического развития. В противоречии с концептом саморегулирующегося рынка определялись сферы, неподвластные рыночным механизмам. Говорилось даже о видах противодействия стихийности рынка. Все это далеко не исчерпывается понятием государственные услуги. (См. табл. 1) .

Табл. 1. Функции государства в условиях рыночной экономики.

Функциональная степень сложности	Сферы неэффективности рыночной саморегуляции	Функции государства
I . Минимальные функции	Обеспечение общественной пользы	Оборона, законность и правопорядок
		Макроэкономическое управление. Общественное здравоохранение.
	Защита беднейших слоев населения	Программы по борьбе с нищетой. Помощь пострадавшим от различных бедствий
II . Промежуточные функции средней степени сложности	Преодоление внешних эффектов	Начальное образование. Защита окружающей среды.
	Регулирование монополий	Коммунальная сфера. Антимонопольная политика. Регулирование полезности.
	Преодоление факта, несовершенной информации	Страхование от неопределенности (здоровья, жизни, пенсионного обеспечения) Финансовое регулирование защита прав потребителей
	Обеспечение социального страхования	Перераспределение пенсий. Семейные пособия. Пособия по безработице.
III . Функции активного вмешательства	Координирование частного сектора	Развитие рынка. Координация инициатив.
	Перераспределение	Перераспределение активов.

Постиндустриальные тренды и экономический кризис: постиндустриализ как путь к катастрофе

Популяризация теории постиндустриального общества России имеет все основания, чтобы стать предметом изучения со стороны органов государственной безопасности. Постиндустриализм представляет собой особого рода «стратегическую ловушку». Принятие его на вооружение в качестве ориентира государственного целеполагания может иметь самые разрушительные последствия. Практически постиндустриализм означает разрушение связанного с отраслями реального производства фундамента экономики. Лишившись фундамента, дом неизбежно рухнет. При этом под его руинами окажутся погребены и отрасли сервисных направлений. Жизнь за счет виртуальных сфер экономики, аккумулируемых в понятии сервис – опасная иллюзия. Кто будет против развития услуг связи? С ним, действительно, связываются сегодня перспективы инновационной динамики. Но связь без наличия материальных средств связи не возможна. А это значит, что она не возможна без соответствующего промышленного производства. В то же время субъекты выстраиваемых через каналы связи коммуникаций должны, как минимум, потреблять продовольствие. А это определяет необходимость наличия сельского хозяйства. Демонтируем аграрное или индустриальное производство, исчезнет и функционально производный от них сервис. Так собственно исторически и происходило. Многие из фиксируемых в истории цивилизационных и страновых катастроф соотносились с процессом сервисизации экономики. Данная реструктуризация определяла, в частности, эрозию древнеримской системы хозяйствования периода упадка. Образовавшиеся на осколках империи раннесредневековые варварские королевства вновь переориентировались от приоритетного развития сферы услуг к модели экономики аграрного типа.

Особого внимания применительно к идеологеме перехода к «постиндустриальному обществу» заслуживает тема глобальных экономических кризисов. Очередная волна депрессии поразила мировую экономику. Является ли постиндустриальная рецептура развития гарантией преодоления депрессивного состояния? Ввиду того, что кризис 2008 г. – далеко не первый в мировой истории, такое соотнесение целесообразно провести в ретроспективной проекции протекания кризисных процессов. Для рассмотрения было взято 28 кризисов двух последних столетий: 1825 г. (Англия), 1836-1837 гг. (Англия, США), 1847 г. (Европа, Северная Америка, Китай), 1857 г. (мировой), 1866 г. (Англия, Франция), 1873 г. (мировой), 1882 г. (Франция, США, Англия), 1890-1893 гг. (мировой), 1900-1903 гг. (мировой), 1907 г. (мировой), 1920 г. (мировой), 1929-1933 г. (мировой), 1937-1938 г. (мировой), 1948-1949 гг. (мировой), 1953-1954 гг. (мировой), 1957-1958 гг. (мировой), 1960-1961 гг. (США, Англия, Канада, Япония), 1966-1967 гг. (Западная Европа, Япония), 1973-1975 гг. (мировой), 1979-1982 гг. (мировой), 1990-1993 гг. (мировой), 1994-1995 гг. (Мексика, Аргентина), 1997 г. (Восточная Азия), 1998 г. (Россия, некоторые страны Восточной Европы), 1999 г. (Бразилия), 2001-2002 гг. (США, некоторые западные страны), 2001-2002 (Аргентина), 2008-2010 гг. (мировой) . Буквально говорить о теории «постиндустриального общества» применительно к контексту девятнадцатого, да и первой половины двадцатого столетий, безусловно, не корректно. Однако само направление переориентации от товарно-производящих отраслей к третичному сектору экономики уже тогда являлось актуальным вызовом развития.

Вывод из проведенного анализа состоит в том, что постиндустриалистские ориентиры (и их исторические модификации) не только не выводят из состояния депрессии, но являются ее непосредственной причиной. Следуй по лекалам постиндустриализма, переориентируйся от реального производства к виртуальному – и кризис непременно произойдет. В большинстве рассматриваемых случаев кризисный процесс начинался именно в третичном, сервисном секторе. Детонирующий сбой происходил, прежде всего, в наиболее аккумулятивных по отношению к фиктивному капиталу отраслях торговой и финансовой деятельности. Всякий раз при реконструкции источников кризиса обнаруживается непомерно разросшаяся спекулятивная компонента экономики. Как раковая клетка она поражала в итоге весь экономический организм, парализуя его основные функции. Спекулятивность, причем, могла выдаваться за инновационность. Образ инноваторов, двигателей прогресса примерялся в частности в XIX веке по отношению к колониальному купечеству.

Начавшись в третичном секторе экономики, кризис далее переходил на сферы реального производства. Глубина кризисного поражения определялась именно в этих отраслях. При всех рассматриваемых кризисах страдала в наибольшей степени сфера промышленности. Показатели ее падения оказывались в отраслевом сопоставлении наивысшими. Напротив, в периоды подъемов самые высокие темпы роста фиксировались в индустриальном производстве. Это лишний раз доказывает, что именно с состоянием промышленности связывается, прежде всего, общее экономическое и социальное благополучие. Промышленность выступала платформой экономики, на основе которой выстраивались сопутствующие сервисные ниши. Она являлась и продолжает являться сегодня своеобразным локомотивом экономического развития.

Иллюстративно выглядит соотнесение экономических кризисов с трансформацией структуры ВВП у лидера мировой системы капитализма – Соединенных Штатов Америки. Наиболее значительными, по своему разрушительному воздействию на американскую экономику, стали, как известно, кризисы 1920, 1929-1933, 1957-1958, 1960-1961, 1973-1975, 1979-1982 и 2008-2010 гг. Самым катастрофичным однозначно считается период «великой депрессии» 1929-1933 гг. Многие эксперты предрекают сегодня об аналогичных по масштабу последствиях современного кризисного периода. Наложение сетки кризисов на динамику удельного веса сферы услуг в американской экономике позволяют обнаружить устойчивую зависимость данных процессов. Кризисные ситуации выражались в структурной динамике падением доли промышленности и повышением сервиса. При этом рост совокупного ВВП находился в траектории понижения, указывая, тем самым, на парадигмальную роль индустриального производства. Наиболее стремительное возрастание удельного веса сервисных отраслей приходится на самый катастрофичный период - «великую депрессию». Процесс сервисизации прослеживается по американской экономике уже в 1920- е гг. «Великая депрессия» явилась логическим итогом данного тренда переструктуризации. Новый экономический подъем США, напротив, точно совпал с понижением доли сервиса и повышением индустриальной составляющей. Кризис 2008 г., как и кризис 1929 г., разразился после длительного периода долевого роста сервисного компонента американской экономики. Аналогии – очевидны. (См. рис.104) .

Закономерности, прослеживаемые по отношению к экономике США, подтверждаются и на статистических материалах других стран. В нашем распоряжении имеются, в частности, данные Б. Митчелла по доле сферы услуг в ВВП Канады. И вновь периоды кризисов совпадают с динамикой сервисизации экономики. Три крупнейших для Канады кризиса первой половины 1930-х, 1957 и 1973 гг. – точно соотносятся с катализацией долевого роста сервисного компонента. (См. рис.2, 3) .

Рис. 2. Доля услуг в ВВП США, в %

Рис. 3. Доля услуг в ВВП Канады, в %

Аналогичные выводы следуют из анализа феномена американских кризисных циклов. Имеющиеся в нашем распоряжении статистические данные позволяют оценить факторное значение промышленности в подъемах и спадах экономики США. На стадиях падения совокупного американского ВВП, падение промышленного производства было наиболее стремительным. Напротив, в фазах подъема прирост в сфере промышленности имел заметно опережающие по отношению к остальной экономике темпы. (См. рис.4) .

Рис.4. Соотношение динамики роста совокупного ВВП с динамикой роста ВВП в сфере промышленности в экономике США (1945-1975 гг.), в %

Теория «постиндустриального общества» как «стратегическая ловушка» для России

Когда Д. Белл приступил в 1950-е гг. к разработке концепта «постиндустриального общества» ничто, казалось бы, не давало к тому оснований. Запад испытывал очередной индустриальный подъем. Гонка вооружений обусловливала приоритетность развития ВПК, а он был напрямую связан с соответствующими отраслями промышленности. Белловская футурологическая проекция не являлась производной от существующих экономических трендов.

Важна в данном случае констатация хронологической последовательности. Вначале выдвигается концепция постиндустриализма и только затем осуществляется видимая реструктуризация экономики Запада. Что это – гениальное предвидение? Возможно и так. Но не менее вероятностен - проектный характер разрабатываемой теории. Новой геополитической реальностью на тот момент стал распад мировых колониальных систем. На карте мира одно за другим появлялись самоопределившиеся государства. Возникла реальная угроза потери Западом положения мировой метрополии. Тогда на смену колониализму приходит модернизированная модель неоколониального управления. Постиндустриализм и неоколониализм возникли фактически одновременно. Собственно, постиндустриальная теория и служила прикрытием неоколониальной практики. Она фактически обосновывала право Запада на более высокие стандарты жизни. После выдвижения постиндустриального концепта инициируется активный процесс вывода реального промышленного производства в страны третьего мира. Это было необходимо не только с точки зрения рентабельности (дешевизна рабочей силы), но и в геоэкономическом смысле. Выводя индустрию в третий мир, Запад обеспечивал его новую экспортную привязку к метрополии.

Еще одна скрытая сторона теории «постиндустриального общества» определялась контекстом «холодной войны». Советский Союз, как известно, сделал основную ставку на развитие индустриального сектора экономики. Индустриализация страны преподносилась в качестве главной экономической задачи. Теория постиндустриализма подсказывала совершенно иные стратегические ориентиры. Удивительным образом ее вброс в мировое информационное пространство совпал с изменением траектории мировой историмческой гонки между СССР и США. Советский Союз с начала индустриализационного рывка последовательно сокращал свое отставание от Соединенных Штатов по совокупным объемам промышленного производства. К началу 1960- х гг. этот разрыв был минимальным. Сохранение существующих на тот момент трендов означало бы, что СССР обходил в течение десятилетия США. И тут – происходит нечто. Темпы промышленного роста в США резко возрастают, тогда как в СССР (РСФСР) происходит соответствующее торможение. На постсоветском этапе показатели роста промышленности в России и вовсе приобретают отрицательное значение. США, между тем, продолжают увеличивать обороты промышленного производства.

Случайны ли такие совпадения? Экономическая политика сегодня подразумевает не только целевое инвестирование собственной экономики, но и подрыв экономики конкурентов. Одним из приемов в этой борьбе является дезинформация, выражающаяся, в частности, в подсказке ложных стратигем развития. По-видимому, такой стратегической ловушкой и явился концепт постиндустриального общества.

Далеко не все страны, подобно России, подпали под обаяние постиндустриалистского концепта. Один из главных геоэкономсических вызовов современности состоит в «атаке неоиндустриалов». Ряд прежде перифкрийных стран избрали своим ориентиром ту самую стратегию форсированного индустриального развития, на которую в свое время ориентировался СССР. Россия отказалась от нее в пользу приманки постиндустриализма, тогда как другие с успехом применяют ее в мировой экономической гонке. (См. рис.5) .

Рис. 5. Доля России в мировом промышленном производстве, в %

Деиндустриализация постсоветской России: посиндустриализм или деградация

Распад СССР хронологически четко соотносится с процессом сервисной трансформации. Все произошло в точном соответствии с рецептурой постиндустриального перехода. Доля занятых в сфере услуг резко возросла, тогда как в промышленности и строительстве стремительно снизилась. Прослеживается при этом три различных по динамике изменеий этапа. В позднесоветский период услуги, по аккумуляции экономически занятого населения, постепенно догоняют промышленность и в 1980-е гг. получают незначительный перевес. Трансформационный процесс на этом этапе шел крайне медленно. Но уже тогда, сев на иглу нефтяного экспорта, Советский Союз фактически отказался от необходимого для него нового индустриального рывка. На втором этапе – в 1990-е гг. процесс деиндустриализации экономики России приобрел революционный характер. Это были, по-видимому, самые высокие за всю историю мировой экономики темпы сервисной трансформации. Деиндустриализационный пафос 1990-х выразился даже в незначительном повышении удельного веса в структуре занятости сельского и лесного хозяйства. Постиндустриализм удивительным образом выродился в России в экономическую и социальную архаизацию. На третьем этапе – в 2000-е гг. темпы сервисной трансформации несколько снизились, однако сам вектор деиндустриализации остался неизменным. (См. рис.6) .

Рис.6. Среднегодовая численность занятых в экономике России, в %

По аналогии с «бешенными темпами коллективизации», применительно к 1990-м гг. уместно говорить о «бешенных темпах сервисизации». (См. рис.7) . Еще в 1990-ом году доля товаров в ВВП России почти вдвое превосходила долю услуг. Не прошло и двух лет как все принципиально изменилось. Уже в 1992 г. удельный вес услуг был выше. За два года доля товарного производства снизилась на 14,3 %. Новая максимизация долевого значения сервиса приходится на 1998 год – время дефолта. Случайно ли это? Развитие по постиндустриальным лекалам обернулось для страны системной катастрофой. Стоит ли в очередной раз наступать на те же грабли?

Рис.7 . Структура производства валового внутреннего продукта в России в период трансформации 1990-х гг., в %

Показательны изменения, произошедшие в структуре занятости населения. Еще в 2000 г. больше всего россиян было трудоустроено в сфере обрабатывающего производства, на второй позиции находилось сельское хозяйство. Теперь первую строчку занимает направление торговля и ремонт. По доле торговцев и ремонтников Россия превосходит сегодня любую из западных стран. Помимо обрабатывающего производства и сельского хозяйства, снизили свое долевое значение: добыча полезных ископаемых; производство и распределение электроэнергии, газа и воды; образование. Наряду со статьей торговли и ремонта, возрос удельный вес в структуре занятости: финансовой деятельности; операций с недвижимым имуществом, аренды и предоставлений услуг; строительства; гостиниц и ресторанов; транспорта и связи; государственного управления; предоставления коммунальных, социальных и персональных услуг. (См. рис.8) . Происходило, таким образом, за некоторыми исключениями, усиление позиции тех направлений, которые Л. Ляруш относит к сферам концентрации фиктивного капитала. Россияне стали больше торговать и заниматься финансовыми операциями, но при этом меньше работать над производством реальных товаров в промышленном и аграрном секторах.

Рис.8. Структура занятости в российской экономике, в % к совокупной занятости

Повышение доли сервиса в ВВП и структуре занятости социума, само по себе не означало развития отраслей услуг в абсолютных статистических показателях. Основной удар распад СССР нанес по сектору промышленности. Но разрушение базового для экономики сектора повело разрушение и других производных от него отраслей услуг. За исключением по сути одного – финансового направления. Вошедшие в обиход в постсоветский период достаточно широкое понятие сервис нивелировало более частную проблему бытового обслуживания населения. Результатом этой нивелировки явился парадокс разновекторной динамики указанных показателей. В то время как финансовые потоки в сфере сервиса неуклонно возрастали, бытовые услуги в общей структуре сервисной деятельности столь же устойчиво сокращались. (См. рис.9) .

Рис.9. Бытовые услуги в структуре платных услуг населению в РФ, в %.

Мировой ориентир - неоиндустриализм

Концепт о постиндустриальном пути развития выстраивается на апелляции к универсальному мировому опыту. России предлагается идти по тому пути, по которому движется большинство государств мира. Предположим, действительно, что универсальная рецептура успешности существует. Но правильно ли отождествлять этот путь со стратегией постиндустриализма. Проведенный страновый анализ по критерию роста добавленной стоимости в сферах промышленности и услуг позволяет утверждать о неоиндустиальном векторе развития современного мира. В большинстве наиболее динамично развивающихся экономик четко фиксируется тенденция роста добавленной стоимости в секторе индустрии и снижения (или стагнации) в секторе услуг. (См. рис.10.) . Вектор уменьшения в сфере промышленности имеет вполне определенную геоэкономическую локализацию. Наличие его обнаруживается только по трем категориям стран – 1. золотомиллиардный Запад, 2. Тропическая и Экваториальная Африка, 3. Россия. К западной или африканской модели ближе по своей природе российский случай деиндустриализации? Ответ – очевиден.

Рис.10. .Добавленная стоимость в сферах промышленности и услуг по регионам мира, % ВВП

О том, что «бешенная сервисизация» являлась тривиальной деградацией экономики, свидетельствует тенденция наметившегося по ряду постсоветских республик тенденция «промышленного отката». Как только экономическое падение прекратилось, перейдя в фазу роста, доля добавленной стоимости сектора промышленности в ВВП соответствующих государств начала постепенно возрастать. Чем увереннее восстанавливала свои позиции сфера индустриального производства, тем выше оказывался рост экономики. Напротив, там, где траектория упадка не была остановлена, происходило дальнейшее сокращение значимости сектора промышленности (среди них – Молдова, Киргизия, Таджикистан). Следовательно, деиндустриализация 1990-х гг. являлась не переходом к новому постиндустриальному укладу, а разрушением связанных преимущественно с индустриальным сектором базовых потенциалов постсоветских экономик. (См. рис.11) .

Рис. 11. Добавленная стоимость в сферах промышленности в экономике постсоветских государств, % ВВП

Модель периферийного капитализма модель и постиндустриальная анклавизация в России

Принципы функционирования современной России всецело и четко описываются довольно известным историческим феноменом –периферийный капитализм. Для проверки данного утверждения были взяты признаки, которые присутствуют во всех учебниках при описании характерных черт стран данного типа. Далее оценивалась степень их применимости к современному российскому государству.

Какие это признаки?

Во-первых, основные инфраструктуры развитости периферии связаны с территориями, находящимися во внешнем мире. Применительно к России эта инфраструктура очевидно. Речь, понятно, идет о нефтегазовом комплексе. Остальная территория при такой модели находится в архаизированном состоянии. До ее состояния собственно никому и нет дела. Будучи не нужна метрополии, она не развивается, а то и деградирует.

В постсоветский период произошла переориентация России от собственных экономических запросов на обслуживание внешнего потребления. Сегодня доля торговли в ВВП страны составляет более трети от его общего объема. Достаточно сравнить с Соединенными Штатами Америки, где удельный вес экспорта в валовом внутреннем продукте – лишь 11 %. Примерно столько же было в СССР – в районе 10 %. Сейчас же многие российские регионы больше торгуют с иностранными государствами, нежели внутри страны. Они, таким образом, оказываются ориентированы в большей степени не на Россию, а на внешний мир.

Второй признак периферийности – это моноспециализированность. Экономическая устойчивость страны связана с наличием широкого спектра отраслей. Главным соображением здесь выступает принцип национальной безопасности. В колониях – по-другому. Там получают развитие - одна, максимум две отрасли, наиболее рентабельные с точки зрения взаимодействия с Центром. И опять-таки эти отрасли применительно к российскому случаю достаточно хорошо известны. Дискурс о путях модернизации России идет по сути дела в рамках периферийной парадигмы. Суть номинируемых предложений сводится к следующему. Давайте откажемся от модели экспортной республики и будем обеспечивать мир (т.е. Запад) сельскохозяйственной продукцией. Другие ставят вопрос иначе - давайте торговать оружием и в этих целях развивать ОПК. Но периферийная парадигма при этих вариантах остается неизменной. Для ее смены нужна принципиально иная постановка вопроса - давайте ориентироваться не на внешний мир метрополий, а на внутренние потребности и проистекающие из них собственные задачи развития.

Третий признак периферийного устройства – социальная анклавизация. В странах периферии существуют, как правило, территориальные анклавы благоденствия, диссонирующие по своей развитости с остальной страной. Эти анклавы связаны с элитой, включенной в международную элитарную сеть. Такой территориальный анклав относительного благоденствия в России хорошо известен – это Москва. Москва - остальная Россия – типично колониальная ситуация регионального раскола.

В самих регионах есть такие же анклавы развитости на фоне общей люмпенизированной пустыни провинции. Как Москва связана с Центром - западным миром, так они связаны с Москвой. Их относительное благоденствие определяется включенностью в низовые структуры столичного капитала. Реализована типичная схема, характерная для центр-периферийного устройства.

Следующий признак колониальной системы – выстраивание модели управления по принципу «разделяй и властвуй». Этнические группировки и этноплеменные структуры поддерживаются по отношению друг к другу в состоянии перманентного конфликтного напряжения. И такая система может постоянно взорваться. Сохранение в России модели федералистского национально-территориального устройства дает широкие возможности для проведения колониальной политики. Имеется механизм провоцирования этнических конфликтов едва ли не по всей территории Российской Федерации. Посмотрите на Северокавказский федеральный округ – чем не структура для отделения Кавказа от России?

Сопутствующим признаком периферийной модели определяется также наличие криминальных анклавов. Достаточно вспомнить Китай в периоды опиумных войн: торговля оружием, торговля наркотиками, торговля людьми. Попытки местных властей по проведению декриминализации приводят к жесткой отповеди со стороны метрополии, имеющий свой интерес в криминальных потоках. Такого рода криминализованные территории в Российской Федерации тоже хорошо известны.

Таким образом, случайно или нет, все основные признаки территориального развития современной России точно совпадают с описанием центр-периферийной модели функционирования.

Постиндустриализм в России стал прикрытием политики анклавизации. Москва сегодня не просто сервисная столица страны. По аналогии с природой международного отраслевого разделения, сверхконцентрация услуг в Москве является оборотной стороной финансовой обескровленности провинции. (См. рис.114). При 7,4 % проживающего в столице российского населения, она потребляет по отдельным видам сервиса более 40 % общего объема платных услуг (услуги культуры и услуги правового характера). Причем доля потребления Москвы, по сравнению с уровнем 1990-х гг., возросла фактически по всем (за единственным исключением) сервисным номинациям. (См. рис.12) .

Рис.12. Объем платных услуг населению в РФ по субъектам Федерации

Рис.12. Доля Москвы в платных услугах населению в РФ, в %

Постиндустриализм и национальная безопасность

Принятие постиндустриального концепта развития содержит прямые угрозы для национальной безопасности. Основу ВПК во всех странах составляет, как известно, индустриальное производство. Развитие сервисных отраслей, таких, как, к примеру, связь производно от этого базиса. Государственная власть должна отдавать себе отчет в том, что деиндустриализация объективно ведет и к свертыванию сферы вооружения. Напротив, при росте промышленного производства, растет соответствующими высокими темпами производство военной техники. Не случайно, война рассматривалась традиционно как лучший способ выхода из кризиса. Перспектива масштабного военного конфликта диктовала необходимость перенаправить финансовые ресурсы в сферу военной промышленности. Она же тянула за собой и иные отрасли индустриального производства. Запуск промышленности означал применительно к социальной сфере минимизацию безработицы. Кризисное состояние экономики в результате оказывалось преодолено.

В 1990-е гг. в большинстве стран мира наблюдалось сокращение расходов на оборону в процентах к ВВП. Вероятно, сказывался эффект окончания «холодной войны». Одновременно вновь актуализировалась тема постиндустриального перехода. Но все это уже в прошлом. Сегодня вновь по наиболее значимым геополитическим субъектам мира (за исключением тех, которые находятся под военным защитным колпаком других держав) фиксируется рост удельного веса расходов на оборонные нужды. (См. рис.13) . Мир интенсивно вооружается. К чему он готовится? Грянувший в 2008 г. финансовый кризис, по аналогии с прежними кризисными периодами, катализировал дискурс о перспективах новой глобальной войны. Принятие постиндустриалистского концепта в этих условиях, мягко говоря, недальновидно.

Рис.13. Расходы на оборону по ряду стран мира, в % к ВВП

Фантом «экономики знаний»

А как же, может возникнуть вопрос, когнитивная экономика, общество знаний? Такого типа экономики и общества – один из идеомифов постиндустриалистской теории. Действительно, никто ведь не будет выступать против повышения роли знаний. Звучат призывы, что будем жить не за счет продажи нефти, а за счет продажи знаний. Но производя одни лишь знания, долго не проживешь. В ведущих странах Запада внутренние расходы на исследования и разработки не достигают и трех процентов от ВВП. Бесспорно больше, чем в России, но для характеристики соответствующих хозяйственных систем в качестве экономики знания – явно недостаточно. К тому же за 2000-е гг. эта доля в западных странах фактически повсеместно снизилась. Повышение ее произошло в неоиндустриальных странах Востока. Но в данном случае важно, что принципиального скачка к когнитивной экономике в мире не обнаруживается. (См. рис.14) .

Рис.14. Внутренние расходы на исследования и разработки (в процентах к ВВП), %

Жить за счет экспорта знаний – опасная иллюзия. В мировом экспорте, также как и в экспорте номинированных стран постиндустриалов, доля интеллектуального продукта минимальна. По-прежнему промышленные товары имеют в мировой торговле однозначную доминацию. (См. рис. 15, 16, 17) .

Рис.15. Основные статьи мирового экспорта, в %

Рис.16. Основные статьи экспорта стран еврозоны, в %

Рис.17. Основные статьи экспорта в США, в %

Другое дело, что Запад убедительно лидирует по доле продаваемого высокотехнологического товара. Но это преобладание сложилось не сегодня, и удельный вес соответствующего компонента в торговой структуре остается неизменным. Более того, фактически по всем западным странам за период 2000-х гг. этот показатель даже снизился. (См. рис.18) . Какой уж тут постиндустриальный переход?!

Рис.18. Доля высокотехнологичных товаров в экспорте по странам мира, %

Возникновение иллюзий о вступлении в постиндустриальную фазу развития явилось следствием аберрацией близостью. Стремительность изменения жизни человека под влиянием научно-технических инноваций (мобильные телефоны, Интернет), создает впечатление о наступлении принципиально нового периода в человеческой истории. Однако обращение к научной и публицистической литературе прошлого позволяет утверждать, что такого рода ожидания не являются чем-то существенно новым в развитии общественной мысли. Наступление эры знаний провозглашалось и в шестидесятые, и в двадцатые годы ушедшего столетия. В 60-70 гг. XIX века материалистически ориентированная часть российской интеллигенции также провозглашала начало принципиально новой эпохи, в которой сознание человека освобождалось от пут идеалистической метафизики. Лейтмотивом эпохи Просвещения, в соответствии с указанным логотипом, являлось противопоставление наступающей эры разума и религиозного мракобесия.

По большому счету, экономика во все времена определялась парадигмой знаний. В конкурентной борьбе неизменно выигрывал тот, кто предлагал более технически и технологически совершенный продукт. Создание же такого продукта предполагало определенный познавательный приоритет. Не будет преувеличением сказать, что императивом экономики знаний определялась еще неолитическая революция. В этой связи противопоставление современной эпохи предшествующим фазам человеческого развития, как отрицание исторического опыта в качестве основы для ее понимания, представляется контрпродуктивным.

Проведенный анализ позволяет квалифицировать теорию постиндустриального общества не просто как ошибочную научную гипотезу. Содержательно это продукт совершенно другого свойства. Постиндустриальный концепт разрабатывался на Западе как стратегическая ловушка. Предполагаемой ее жертвой являлась Россия.

Литература

1. Bell D. The End of Ideology: On the Exhaustion of Political Ideas in the Fifties. N.Y., 1965; Bell D. The cultural contradictions of capitalism. N.Y., 1976; Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество. М., 1999.

2. http://www.statinfo.biz/Geomap.aspx?region=154&act=8943&lang=1

3. Mitchell B.R. International Historical Statistics: Europe, 1750-2000. New York, 2003.

4. Аникин А.В., Энтов Р.М. Механизм экономического цикла в США. М, 1978. С. 81.

5. Болотин Б. Мировая экономика за 100 лет // Мировая экономика и международные отношения. 2001. № 9; Мировая экономика: прогноз до 2020 года. М., 2007; Динамика российской и советской промышленности. М., 1929; Народное хозяйство СССР за 70 лет. М., 1987; Промышленность России: статистический сборник. М., 2000; Симчера В.М. Развитие экономики России за 100 лет: 1900-2000. Исторические ряды, вековые тренды, институциональные циклы. М., 2006. С. 134-136.

6. Государство в меняющемся мире. Отчет о мировом развитии. 1997. Всемирный банк. М., 1997. С. 33; Фукуяма Ф. Сильное государство: Управление и мировой порядок в XXI веке. М., 2006. С. 22-23; Перская В.В. Глобализация и государство. М, 2005. С. 121.

7. Гринин Л.Е. Глобальный кризис в ретроспективе: Краткая история подъемов и кризисов: от Ликурга до Алана Гринспена. М., 2010. С. 300-311.

8. Ларуш Л. Физическая экономика. М., 1997; Тукмаков Д. Уподобление Богу (Физическая экономика Ларуша как преодоление энтропии) // www.zavtra.ru.

9. Мир в цифрах – 2009. М., 2009.

10. Мировой опыт государственно -церковных отношений. М ., 1998

11. Перская В.В. Глобализация и государство. М, 2005. С. 120.

12. Платное обслуживание населения в России.2009: Стат. сб. / Росстат. М., 2009. С. 42, 60, 77, 130, 222, 242, 260, 315, 337, 345; Российский статистический ежегодник. 2009. Статистический сборник. М., 2009. С. 531-532.

13. Проблемы современного государственного управления в России. Труды научного семинара. Выпуск 3. Научный эксперт. М., 2006

14. Российский статистический ежегодник. 2001. Статистический сборник. М., 2001.

15. Российский статистический ежегодник. 2008: Стат. сб. М., 2008

16. Российский статистический ежегодник. 2009. Статистический сборник. М., 2009

17. Стариков Н. Спасение доллара – война. СПб., 2010.

Страны и регионы 2008. Статистический справочник Всемирного банка. М., 2009.

Заместитель министра цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ Максим Паршин представил концепцию цифровизации государственного управления на 2018-2024 гг. - "Сервисное государство 2.0". Новая модель "Сервисного государства" позволит комплексно решать жизненные ситуации граждан на основании автоматизированных бизнес-процессов ("суперсервисы"), минимизировать участие чиновников в принятии решений по оказанию услуг, исключить бумажные документы как в процессе оказания услуг, так и между ведомствами. Эксперты полагают, что все описанное в концепции должно было появиться в России в результате выполнения госпрограммы "Информационное общество" (2011-2020).

Замглавы Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ (Минкомсвязи) презентовал концепцию "Сервисного государства" версии 2.0. Максим Паршин сообщил, что главный принцип "Сервисного государства" состоит в отсутствии физических документов, кроме удостоверения личности гражданина. Он подчеркнул, что у граждан появится возможность получать государственные услуги в проактивном режиме: государство само напомнит, когда и что нужно сделать, а все необходимые документы будут запрашиваться из электронных реестров органов власти по единому идентификатору. Замминистра добавил, что многофункциональный центр (МФЦ) станет модератором в отношениях граждан и юридических лиц с органами власти.

Согласно представленной презентации, "Сервисное государство" версии 2.0 укладывается в федеральный проект "Цифровое госуправление" нацпрограммы "Цифровая экономика РФ". Для "Сервисного государства 2.0" будут доработаны ведомственные системы, скорректирована нормативно-правовая база, на Едином портале госуслуг появятся новые услуги и сервисы. Принципами сервисного государства должно стать отсутствие бумажных процессов и физических документов, комплексное решение жизненных ситуаций гражданина на основании автоматизированных бизнес-процессов (сервисов) и автоматическое принятие решений вместо чиновников.

В "Сервисном государстве 2.0 (2018-2024)" рассматривается шесть направлений - "суперсервисы", "цифровой профиль", "единый фронт", "единый транспорт", "единая модель данных" и "единая платформа услуг и сервисов".

Так, в рамках первого направления в ближайшие три года будет запущено 25 цифровых суперсервисов, среди которых рождение ребенка, оформление пособий и льгот, электронный больничный, полис ОСАГО, полис обязательного медицинского страхования и трудовая книжка. Второе направление предполагает развитие Единой системы идентификации и аутентификации (ЕСИА). Сюда относится цифровой профиль, облачная электронная подпись, биометрическая идентификация и реестр полномочий и согласий. "Единый фронт" означает, что все официальные информационно-сервисные интернет-порталы, сайты, мобильные и интернет-приложения, создаваемые и выпускаемые органами власти, будут объединены в одну систему. Направление "единый транспорт" касается данных и документов, связанных с облегчением электронного взаимодействия ведомств и юридически значимого документооборота. "Единая модель данных" подразумевает создание и развитие Национальной системы управления данными (НСУД). Сюда относится, в частности, внедрение единого стандарта управления жизненным циклом данных. "Единая платформа услуг и сервисов", по задумке, будет представлять единую бэк-платформу услуг и сервисов, где будет осуществляться, в частности, контроль сроков и качества предоставления услуг.

Напомним, что предыдущий проект - "Сервисное государство 1.0" с 2010 г. по 2018 г. включало четыре составляющих - "государственные услуги", "государственные порталы", "межведомственное взаимодействие" и "государственные данные". Согласно представленной в презентации статистике, в системе межведомственного взаимодействия (СМЭВ) за 2018 г. произошло 20,7 млрд транзакций между 16 тыс. участников в 30 тыс. информационных систем. Единым порталом государственных услуг (ЕПГУ) воспользовалось почти 80 млн пользователей, получено 2,1 млрд услуг. На текущий момент более 1000 органов власти подключены к государственным порталам (35 тыс. госсайтов). При этом 330 систем остаются пока не связанными.

Похожий проект уже представил Центр стратегических разработок в апреле 2018 г. Документ получил название "Государство как платформа". В основе концепции лежит взаимодействие трех групп - граждан, государства и бизнеса. Так, для граждан снизится субъективизм при получении госуслуг и их стоимость. Для государства повысится скорость принимаемых решений и конкурентоспособность страны на внешних рынках. Бизнес сыграет роль поставщика данных для технологической инфраструктуры платформы.

Показателями успеха развития платформы ЦСР так же, как и у "Сервисного государства", являются снижение стоимости операций в системе государственного управления, увеличение скорости оказания государственных сервисов, удовлетворенность пользователей и отсутствие традиционных "бумажных" сервисов. Как следствие, предполагалось сокращение количества государственных служащих с соответствующим снижением затрат на фонд оплаты труда.

Ведущий аналитик Российской ассоциации электронных коммуникаций (РАЭК) Карен Казарян видит основную проблему представленной концепции "Сервисного государства 2.0" в том, что все описанное в презентации должно было появиться в России в результате выполнения госпрограммы "Информационное общество" (2011-2020). "Это не модель будущего, это модель того, как нам успеть догнать страны ОЭСР", - констатирует он. Карен Казарян полагает, что, в отличие от показанной Минкомсвязи модели, проект ЦСР "все же о взгляде на будущее", пусть и при определенном пересечении двух документов.

Российская теория государственных услуг все еще остается недостаточно разработанной. Причина тому глубинна и связана с пониманием самого государства. В Европе его деятельность сводится к оказанию публичных услуг.
Так, традиционная французская доктрина признает возникновение государства из общественного договора. Оно легитимно осуществляет свою деятельность через публичные службы, выражающие всеобщий интерес (оказывает публичные услуги). То есть государство – поставщик государственных услуг.

Причем в крайнем варианте этой теории услугами называют все, что исходит от государства: судопроизводство, коммунальное обслуживание, образование. Какие-то из них платные, другие бесплатные, а третьи существуют на государственных дотациях. Самое широкое определение публичных услуг (service public), даваемое во французской юридической науке, это их понимание в качестве деятельности во всеобщем интересе, осуществляемой или обеспечиваемой публичным лицом, и регулируемой (по меньшей мере частично) нормами публичного права. Именно понятие публичных услуг является одним из элементов, позволяющих определить сферу применения административного права.

Сходна с французской и немецкая теория. В немецкой правовой литературе понятие "публичные услуги" традиционно используется в связи с осуществлением так называемого позитивного государственного управления (управления по предоставлению публичных услуг). Целью данного управления является обеспечение гарантированных условий жизни, а также их улучшение. Эти услуги предоставляются прежде всего в социальной сфере. Большая часть управления по предоставлению услуг законодательно регламентирована. Вообще, с 30-х годов ХХ века особую популярность получила идея об обслуживающем характере управления – Эрнст Форстхофф рассматривал администрацию в качестве субъекта, оказывающего услуги. Речь шла прежде всего об услугах муниципального (коммунального) уровня (энерго-, газо- и водоснабжение, транспорт, связь), которые предоставляются в рамках реализации муниципальных задач.

В другой правовой системе – англосаксонской – понятие услуг также употребляется, но имеет иную основу. Как отмечено в литературе, понятие услуги стало применяться по отношению к деятельности органов власти в США в связи с распространением на них обобщенного понятия предприятия (enterprise). Этот прием потребовал от правительства работы не на себя, а в первую очередь на внешних пользователей, с ясно определенными полезными результатами, которые и стали называться "услугой" в достаточно обобщенном понимании, а также позволил применять к органам власти критерии результативности.

Заметим, что по классической французской доктрине публичные органы власти должны быть результативными и работать на граждан в силу именно своего публичного происхождения, вне зависимости от использования частных методов деятельности.
Общеевропейская практика пошла по пути признания универсальных услуг (с 1992 года), это англосаксонское понятие, которое определяется как "минимальная услуга установленного качества, предоставляемая любому пользователю за доступную цену". Соответственно в Евросоюзе определен Перечень базовых публичных услуг. В ряде европейских государств приняты хартии о предоставлении публичных услуг.

Теории, объясняющие оказание публичных услуг, часто объединяются под концепцией "сервисного государства". Эта концепция распространилась в России вместе с проведением административной реформы в начале 2000-х годов, когда услуги применительно к функционированию государства сначала появились в актах программного характера, а затем и в нормативных правовых актах.

ПРИОРИТЕТЫ России

УДК 351+342.5

«СЕРВИСНОЕ ГОСУДАРСТВО»: НОВАЯ ПАРАДИГМА ИЛИ СОВРЕМЕННАЯ ТЕХНОЛОГИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ?*

В. Н. ЗАЙКОВСКИЙ, кандидат юридических наук,

доцент кафедры государственного управления и менеджмента E-mail: [email protected] Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Тверской филиал

В статье раскрывается сущность «сервисной» модели государства и ее роль в системе мер по совершенствованию национальной системы государственного управления современной России. Обобщены существующие в литературе мнения относительно сущности сервисного государства, определены основные направления практической деятельности, связанной с построением сервисного государства в нашей стране, и сопоставлены с мерами по реформированию действующей в России системы публичного управления.

Ключевые слова: административная реформа, государственные (муниципальные) услуги, новое государственное управление, перестраивающееся правительство, сервисное государство, социальное государство, электронное государство

Одним из приоритетов проводимой в России реформы отечественной системы государственного управления является построение так называемого «сервисного» (сервисно ориентированного) государства. Об этом неоднократно и прямо заявляла в ряде своих выступлений Э.С. Набиуллина в период пребывания на посту руководителя Министерства экономического развития Российской Фе-

* Статья подготовлена по материалам журнала «Национальные интересы: приоритеты и безопасность». 2014. № 24 (261).

дерации, которое фактически выступает «мозговым центром» данной реформы.

О выборе нашей страной именно этого курса косвенно можно судить и по тому, что одной из главных целей дальнейшего развития действующей системы государственного управления в соответствующем нормативно-правовом акте провозглашено «повышение качества и доступности государственных услуг»1. В этом же контексте, видимо, следует рассматривать и появление с 2004 г. в системе федеральных органов исполнительной власти такой их разновидности, как «федеральные агентства». К числу основных функций последних как раз отнесено «оказание государственных услуг» . Наконец, в пользу сделанного выше вывода убедительно свидетельствует принятие Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных

1 См. : Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. URL: http://fas.gov.ru/ legislative-acts/legislative-acts_50334.html; Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 гг. URL: http://garant.ru/products/ipo/prime/doc/55071564; Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г. URL: http://government.ru/ media/files/41d4469723e7e2a0d5b5.pdf.

Однако, несмотря на то, что практическая реализация в нашей стране идеи сервисного государства должна повлечь за собой весьма существенные изменения в системе взаимоотношений граждан и власти, ни в одном из официальных политико-правовых актов внятная характеристика такого государства (понятие, сущностные признаки, особенности устройства и функционирования) почему-то не дана.

Столь же неопределенная ситуация характерна и для отечественной научной литературы. Встречающиеся здесь рассуждения по существу названной проблемы отрывочны, бессистемны, а порой и противоречивы. Это, конечно же, не способствует получению заинтересованными представителями научной общественности, специалистами-практиками, да и просто рядовыми гражданами комплексного представления о сути и «векторе» идущих в стране перемен. Все это, вне сомнения, снижает темпы реформирования и затрудняет реальное воплощение идеи сервисного государства в социальную практику.

Характеризуя масштаб проводимых в современной России реформ и условия их успешности, Т.А. Кулакова вполне резонно утверждает в этой связи, что преобразования столь высокого уровня требуют тщательной теоретической проработки решаемых задач, а также обязательной нравственно-ценностной ориентации граждан, учитывающей их культурную самобытность и настроения . К сожалению, ни одно из названных условий в нашей стране пока в должной мере не обеспечивается.

На недостаточную разработанность терминологии, отражающей существо происходящих в России инновационных изменений в сфере государственного управления, причем, как на фактор, снижающий их результативность, указывает и П.У. Кузнецов .

Чтобы убедиться в справедливости высказанных выше оценок, обратимся к имеющимся в научной литературе мнениям относительно сущности сервисного государства.

В частности, Э.С. Набиуллина полагает, что «сервисная ориентированность» государства - это такое состояние системы органов исполнительной власти, при котором обеспечивается «необходимое качество государственных услуг», т.е. «условий, при которых гражданин будет тратить минимум вре-

мени, сил и ресурсов для получения государственных и муниципальных услуг, а предприниматель - для начала и ведения бизнеса» .

И.Л. Бачило, фактически отождествляя интересующее нас понятие с социальным и электронным государством, пишет, что «электронное государство - прежде всего социальное государство», а «социальное государство в определенной части является сервисным государством» . С данной позицией практически полностью согласна и А.А. Чеботарева .

Рассуждая о соотношении таких понятий, как «электронное государство», «электронное правительство», «социальное государство», П.У. Кузнецов, в конце концов, приходит к выводу, что «сервисное электронное государство» - это «новое измерение и проявление исторического типа социального государства» .

И.А. Василенко ведет речь о «сервисном администрировании» как об одной из новых технологий публичного управления, получивших обоснование в рамках теории «нового государственного управления» (new public management)2. При этом суть сервисного подхода к публичному управлению, по мнению данного автора, состоит в следующем :

1) государственные институты должны обеспечить более качественное обслуживание граждан «путем использования современной электронной системы предоставления услуг государственных учреждений»;

2) поскольку государственное управление существует на деньги граждан -налогоплательщиков, оно должно быть «развернуто прежде всего в сторону удовлетворения нужд граждан, а не самих бюрократов»;

3) в современных условиях вся деятельность государственной службы должна расцениваться в первую очередь как «служба сервиса» для граждан.

Е.С. Устинович и Т.П. Новикова рассматривают «сервисное государство» в качестве одного из аспектов такой современной концепции государственного управления, как «перестройка правительства» (reinventing government)3. В их интерпретации

2 Данная теория, как известно, исходит из необходимости «менеджеризации» системы публичного управления (госслужбы) в целях повышения ее эффективности. На практике это сводится к устранению патерналистских начал в отношениях государства с гражданами и обществом и установлению такого статуса государства, который может быть охарактеризован формулой «государство - слуга гражданина и общества».

смысл модели «сервисное государство» состоит в представлении граждан в качестве клиентов государства, что позволяет повысить ответственность госслужбы «и деполитизирует распределение средств между организациями госсектора, стимулирует инновации и дифференциацию услуг, приводит к меньшей расточительности в текущей деятельности госсектора» .

Более основательной в рассматриваемом контексте выглядит позиция Я. Коженко и А. Мамы-чева, которые не только сформулировали интересующее нас определение, но и охарактеризовали некоторые практические меры, связанные с построением сервисного государства. По их мнению, сервисное государство - это особая политическая форма организации публичной власти, располагающая специальным аппаратом управления, направленным на оказание публичных услуг индивидам, а также система социально-правовых гарантий достойного жизнеобеспечения человека, его прав и свобод .

В другой своей работе эти исследователи поясняют, что сервисный подход к построению современного государства «связан с такими направлениями оптимизации властно-правовой деятельности, как развитие сетевых форм управленческого взаимодействия, формирование «электронного правительства», коммуникативных технологий контроля и планирования, развитие «онлайновых» услуг, формирование многосторонних связей, позволяющих гражданам активно участвовать в отправлении власти» .

Как видно, получение даже специалистами, не говоря о рядовых гражданах, целостного представления о сути сервисного государства, его важнейших (сущностных) признаках, масштабах и глубине предстоящих перемен, связанных с его построением в России, на основе приведенных рассуждений весьма затруднительно. Необходимость же этого очевидна. Исследования американских специалистов показали, что успех проводимой в США административной реформы в значительной степени обусловлен степенью осведомленности населения о сути тех новых возможностей взаимодействия с государством, которые появляются в процессе осуществления запланированных изменений. Без этой

честве экспертов в аппарате вице-президента США А. Гора, непосредственно отвечавшего за проведение административной реформы в период 1993-2000 гг. Свое понимание данной реформы Д. Осборн и Т. Гэблер изложили в работе «Реорганизация управления: как дух предпринимательства преобразует государственный сектор» (Osborn D., Gaebler T. Reinventing Government. How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector. N.Y., 1992).

информации созданные «государственные сервисы» оставались невостребованными, поэтому граждане не ощущали на себе позитивных перемен, и, как следствие, не росло число лиц, удовлетворенных качеством получаемых от государства услуг. В результате цели проводимых реформ считались не достигнутыми, поскольку степень их реализации оценивалась именно с помощью названного выше показателя. Результатом осознания важности названной проблемы стало принятие и реализация специальной государственной программы, направленной на устранение «дефицита информации» у граждан относительно сути проводимых изменений в устройстве и алгоритме функционирования госслужбы. После этого темпы административной реформы в США значительно повысились.

Таким образом, названные и иные обстоятельства в совокупности требуют того, чтобы суть сервисного государства, его характерные признаки, основные пути построения и результаты внедрения структурных элементов этого концепта в реальную практику российской государственности были более четко отражены хотя бы в научных публикациях.

В этой связи следует заметить, что подобная характеристика сервисного государства имеет в своей основе слово «сервис» (англ. service), которое в русском языке буквально означает «оказание услуг, совокупность средств для обслуживания пользователей», а также «систему организаций и служб, осуществляющих это обслуживание» . В свою очередь, сервисная концепция государства возникла и оформилась в качестве теоретической основы современных реформ систем государственного управления всех ведущих стран мира в последней четверти ХХ в. При этом основной вклад в ее разработку внесли специалисты Великобритании и США.

Базируясь первоначально на идеях «нового государственного управления», они обосновали необходимость «менеджеризации»4 действующих систем публичного управления как основного способа повышения их эффективности. Одним из следствий этого как раз и стало переосмысление назначения современного государства. Имеется в виду, что его основной функцией стали считать безусловное служение индивиду, который превращается из подвластного объекта в «клиента» властных структур. Иными словами, краеугольным камнем сервисной философии государства является

4 Под «менеджеризацией» в данном случае понимается внедрение в практику функционирования систем государственного и муниципального управления передовых управленческих технологий, заимствованных из сферы бизнеса.

«ориентация госслужбы на гражданина (клиента), его потребности и интересы».

В свою очередь «сервисность» («клиентоори-ентированность») государства предполагает:

Социальную направленность его целей (их непосредственную связь с наиболее важными для объекта госуправления потребностями и интересами);

Результативность его воздействия на объект управления (т.е. обязательность достижения социально обусловленных целей);

Установление в качестве основного (доминирующего) показателя эффективности систем публичного управления «удовлетворенность граждан качеством предоставляемых им государственных и муниципальных услуг»;

Открытость5 и отзывчивость6 госслужбы;

Прозрачность административных процедур7;

Высокую степень доверия населения к власти и ее поддержку (партиципацию) со стороны общества;

Создание комфортных условий для получения гражданами услуг и др.

Особенностью такого государства является также внедрение стандартов8 и регламентов оказания государственных услуг, использование технологии «одного (или единого) окна» при взаимодействии граждан и государства, переход со временем к оказанию услуг преимущественно в электронной форме и т.д.

Справедливости ради следует заметить, что превращение названных идей в концепцию современных реформ национальных систем госуправления проходило в жарких дискуссиях. Оценивая их остроту, И.А. Василенко заметил, что никакие другие реформы не вызывали столько негативных отзывов со стороны «академических аналитиков», сколько концепция администрации как службы сервиса, нацеленной на «обслуживание клиентов» . Одним из практических последствий таких дискус-

5 «Открытость» государственной службы означает обязательный учет субъектами государственного управления при разработке, принятии и реализации управленческих решений мнений рядовых граждан.

6 «Отзывчивость» госслужбы - это ее способность оперативно реагировать на изменяющиеся потребности и интересы граждан, а также на те «вызовы», которые «генерируются» управляемым обществом.

7 Имеется в виду возможность своевременного получения гражданами достоверной информации, позволяющей объективно оценить эффективность функционирования органов государственного управления.

ставления государственной (муниципальной) услуги в России определены в ст. 14 упомянутого выше Закона об услугах.

сий стало некоторое уточнение статуса гражданина в системе его связей с государством. Со временем пришло и понимание того, что в условиях демократического правового государства гражданин должен рассматривается не только как потребитель услуг публичных организаций, но и как «принципал» (хозяин, заказчик) для госслужбы, а также как ее «конкурент» и даже «инвестор».

Дело в том, что в условиях демократического политического режима именно граждане являются источником публичной власти, т.е. своеобразным «заказчиком» для госслужбы. Участвуя в выборах органов публичной власти и их должностных лиц, именно они формируют политический уровень системы госуправления, поскольку обеспечивают приход к власти тех политических сил, которые наиболее адекватно выражают интересы объекта управления. В свою очередь, завоевав власть, именно эти силы формируют затем административную подсистему (т.е. государственную службу) в соответствии с интересами «принципала». Как следствие, госслужба фактически выступает в данном случае «агентом» (слугой) граждан, фактически «нанятым» для реализации соответствующего социального заказа. Учет данного обстоятельства, с одной стороны, потребовал рассмотрения характера взаимодействия граждан и государства не только в рамках отношений «патрон -клиент», но еще и «принципал - агент».

С другой стороны, при этом возникла необходимость создания механизмов, призванных обеспечить реальное участие граждан и их объединений в формировании и «каталога», и стандартов получаемых государственных услуг9.

Этим, в частности, обусловлено создание в России общественных советов (палат) на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, а также комиссий по кадровому развитию, появление таких проектов, как «Открытое правительство» , «Открытый регион» и «Открытый муниципалитет», «Контракт эффективности». Кроме того, в 2013 г. был создан интернет-ресурс «Российская обще-

9 Теоретической основой для подобных уточнений содержания проводимых в сфере госуправления реформ послужила концепция «хорошего руления» (good governance). Ее основная идея состоит в том, что государство не должно выступать единственным субъектом принятия управленческих решений. Наиболее важные из них должны приниматься им в рамках диалога с заинтересованными структурами гражданского общества. Более того, реализацию ряда таких решений государство может вообще передать на контрактной основе заинтересованным негосударственным структурам. В зарубежной литературе алгоритм взаимодействия государства с управляемым обществом, предложенный названной концепцией, со временем стал характеризоваться формулой: «Не грести, а прокладывать курс и рулить!».

ственная инициатива» и предприняты попытки использования государством на стадии разработки наиболее важных решений технологии краудсор-синга10. В этом же контексте следует рассматривать и появление в настоящее время возможности для участия заинтересованной общественности в оценке эффективности служебной деятельности руководителей территориальных представительств федеральных органов исполнительной власти, а также высших должностных лиц субъектов РФ , обязательное проведение общественных обсуждений проектов наиболее важных нормативных правовых актов и пр.

Следует иметь в виду, что предусмотренная в рамках «нового государственного управления» (НГУ) «приватизация» некоторых (даже традиционных, «исконно государственных») функций привела к тому, что в процесс предоставления государственных и муниципальных услуг на конкурсной основе были вовлечены заинтересованные бизнес-структуры11. Как следствие, граждане, являющиеся владельцами и работниками таких структур, фактически превратились в конкурентов государственных сервисов. По замыслу авторов НГУ такая конкуренция должна была повлечь за собой повышение качества госуслуг.

Наконец, следует учитывать, что создание и функционирование системы публичного управления (госслужбы) финансируется за счет средств госбюджета, основанного на налогах, взимаемых с граждан и негосударственных организаций. Данное обстоятельство, как уже отмечалось выше, требует рассмотрения граждан еще и как своеобразных «инвесторов» проекта под названием «государство». Находясь в таком статусе, граждане вправе потребовать от госслужбы отчета о качестве выполнения поставленных перед ней задач, иметь возможности для контроля эффективности расходования бюджетных средств, обжалования действий чиновников, предоставивших некачественные услуги, и т.д.

10 В исконном смысле краудсорсинг (от англ. crowd-sourcing) -это передача определенных производственных функций неопределенному кругу лиц на основе публичной оферты (предложения), не подразумевающей заключения официального договора на выполнение данных функций. В нашем контексте речь идет о вовлечении структур гражданского общества в осуществление на добровольной основе некоторых функций государства. В России краудсорсинг применялся, например, при разработке проектов некоторых «резонансных» законов («О полиции» и «Об образовании»), стратегии развития Сбербанка. Более подробно см.: Курячая М.М. Технологии крауд-сорсинга в юридической практике // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 6. С. 31-37.

11 Вплоть до вовлечения бизнес-структур в процесс испол-

нения уголовных наказаний.

При этом создание в России целостной системы общественного контроля за деятельностью государственных органов предусмотрено Национальном планом противодействия коррупции на 2012-2013 годы , где Общественной и Торгово-промышленной палатам, Общероссийской ассоциации юристов, политическим партиям и иным общественным объединениям предложено разработать проект федерального закона об общественном контроле. В нем, по мнению Президента РФ, необходимо определить полномочия институтов гражданского общества при осуществлении ими контроля за деятельностью федеральных, региональных и муниципальных органов публичной власти.

В качестве практических шагов по решению указанной задачи, наверное, можно рассматривать и появление в действующим российском законодательстве в последние годы требований к проведению общественных слушаний по проектам местных и региональных бюджетов, представлению публичных отчетов об их исполнении, обязанности по созданию органами власти «телефонов доверия». В этом же плане следует расценивать появление в сети Интернет специального портала «Ваш контроль»12, на котором происходит обмен мнениями об опыте получения государственных услуг гражданами и представителями бизнеса.

Как уже отмечалось ранее, одним из отличительных признаков сервисного государства является так называемая «электронизация» действующей в нем системы публичного управления. Имеется в виду активное использование его органами современных информационно-коммуникационных технологий для осуществления коммуникаций как между собой, так и с гражданами, бизнес-структурами и иными элементами гражданского общества. В нашей стране деятельность по данному направлению в настоящее время осуществляется на основе специальных актов Президента и Правительства Российской Федерации.

Характеризуя значение таких нововведений для повышения качества публичного управления, А.Ф. Ноздрачев правильно отмечает, что названные выше технологии «облегчают и ускоряют связь между гражданами и органами исполнительной власти, ликвидируют ограничения, налагаемые расписанием работы или географической удаленностью или другими факторами деятельности органов исполнительной власти, и обеспечивают доступность, подлинность, обязательность коммуникационных процессов (надежность, закон-

12 См.: ПЯи http://vashkontrol.ru.

ность), конфиденциальность информации и другие условия» .

Своеобразной «точкой отсчета» в процессе практической реализации идеи сервисного государства на европейском континенте, по всей видимости, можно считать принятие в 1996 г. новой редакции Европейской социальной хартии . Данным договором было предусмотрено, что важнейшей функцией современного государства является обеспечение высокого качества жизни всех граждан при одновременном создании условий для роста их самостоятельности и личной ответственности за свое собственное материальное благополучие. В частности, ч. 3 ст. 13 названного международно-правового акта устанавливает, что страны-участницы «обязуются обеспечить, чтобы каждый человек мог получить от государственной или частной службы такие консультации или такую индивидуальную помощь, которые могут потребоваться для предотвращения, преодоления или облегчения ситуации личной или семейной нужды». В этом же плане, скорее всего, можно рассматривать также появление в Хартии Европейского союза об основных правах граждан ЕС права на «хорошее управление» (ст. 41).

Для России первым шагом на пути к сервисному государству, по всей видимости, следует считать принятие в 2003 г. соответствующего президентского указа, положившего начало административной реформе . В этом документе впервые на официальном уровне в качестве одной из основных функций органов государственного управления было названо «предоставление государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам». При этом в качестве основных направлений практической деятельности, связанной с построением в России сервисного государства, можно назвать:

1) принятие и последующее развитие законодательства о государственных и муниципальных услугах;

2) формирование перечня (реестра) предоставляемых услуг;

3) создание организационного механизма и инфраструктуры, необходимых для оказания публичных услуг;

4) разработку и совершенствование технологий предоставления услуг, в том числе процедур взаимодействия граждан и государственных органов в данном процессе;

5) формирование механизма управления качеством оказываемых услуг;

6) создание механизма внесудебного обжалования решений и действий органов либо лиц, предо-

ставляющих некачественные государственные (муниципальные) услуги; 7) создание системы мониторинга сферы предоставления государственных и муниципальных услуг и т.д.

Обобщив приведенные выше и иные существующие в литературе мнения относительно сущности сервисного государства, а также сопоставив их с мерами по реформированию действующей в России системы публичного управления, можно сделать ряд обобщающих выводов.

1. Реализуемая в современной России идея сервисного государства вполне вписывается в ту «модель» политической организации российского общества, которая уже закреплена в ее действующей Конституции (демократическое, правовое и социальное государство). Соответственно, практическая реализация данной модели хотя и предполагает довольно масштабные (с точки зрения объема используемых ресурсов и трудозатрат) изменения в механизме отечественной системы государственного управления, однако они в основном затрагивают лишь его технологический уровень. Эти изменения направлены в основном на организационно-технические цели (имеется в виду, что механизм государственного управления может быть представлен в виде пирамиды, включающей концептуальный, нормативно-правовой, организационный и технологический уровни) . В частности, речь идет о создании в стране единой информационно-коммуникационной сети, формировании современной национальной системы межведомственного электронного взаимодействия и так называемых «фронт офисов» взаимодействия граждан и государства в лице многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ), обеспечении возможностей для доступа граждан и бизнеса к информационным ресурсам государства и многое другое.

Иными словами, задача построения в России сервисного государства не предполагает пересмотра уже существующей в ней государственно-правовой организации и изменения ранее созданных на основе действующей Конституции базовых политико-правовых институтов.

С учетом названных выше обстоятельств интересующее нас сервисное государство можно определить следующим образом. Это - соответствующая постиндустриальной стадии развития человеческого сообщества технология государственного и муниципального управления, в рамках которой властные структуры рассматриваются в качестве поставщиков определенного вида услуг,

а граждане - как их потребители, и где для осуществления возникающих при этом социальных взаимодействий активно используются электронные средства коммуникации.

2. Демократическое, правовое и социальное государство уже по своей природе является «сервисным», поскольку изначально нацелено на всестороннее обеспечение и защиту прав индивида и выполнение по отношению к нему служебной роли (ст. 1, 2, 7 и 18 Конституции РФ).

С учетом данного обстоятельства отчасти можно согласиться с названными выше авторами, отождествляющими сервисное и социальное государство. Имеется в виду, что в ходе нынешних реформ речь идет не о смене существующей конституционной парадигмы публичного управления, а о создании основанного на современных информационно-коммуникационных технологиях (ИКТ) механизма, обеспечивающего превращение упомянутых выше конституционных предписаний в реальность.

3. Практическая реализация модели сервисного государства, конечно же, потребует предварительного достижения так называемого «цифрового равенства» между субъектами Российской Федерации, поскольку без этого невозможно обеспечить гарантируемое ст. 19 Конституции РФ равноправие граждан России, которое, вне сомнения, распространяется и на сферу государственных услуг. В настоящее время, по оценкам специалистов, разница индексов готовности к информационному обществу между регионами-лидерами и аутсайдерами составляет 22 раза .

4. Без сомнения, дальнейшей научной разработки требуют те ключевые категории, которые лежат в основе рассматриваемой в настоящей работе концепции: «сервисное государство», «государственные услуги», «оказание государственных услуг», «предоставление государственных услуг» и др. Не решена также в должной мере и проблема соотношения таких важнейших понятий, как «функции органов государственного управления» и «государственные услуги». Дело в том, что «деятельностный» подход к пониманию государственной услуги, который использован в упомянутом выше Законе об услугах (определение ее как деятельности соответствующих субъектов), фактически отождествляет данное понятие с процессом ее оказания. В этой связи возникает вопрос: если государственная услуга - это деятельность, то тогда что представляет собой оказание (предоставление) данной услуги?

Кроме того, необходимо согласование тех подходов к пониманию государственных услуг, которые

содержатся в различных нормативных правовых актах, регламентирующих данный вопрос (указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ и Бюджетный кодекс РФ). Основой для этого мог бы выступить, по всей видимости, действующий в России Межгосударственный стандарт , который устанавливает общие требования к процессу оказания услуг.

В данном документе, в отличие от упомянутого выше закона, услуга понимается как «результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также собственной деятельности исполнителя по удовлетворению потребности потребителя». В свою очередь, «деятельность исполнителя услуги, необходимая для обеспечения выполнения услуги», характеризуется здесь как предоставление услуги. Иными словами, услуга -это итог деятельности по ее оказанию, а не сама эта деятельность.

5. Рассмотрение в теории сервисного государства властных структур в качестве «поставщика» государственных услуг, а граждан как их «потребителей» требует того, чтобы на данную сферу их взаимодействия были распространены установленные Организацией Объединенных Наций стандарты защиты прав потребителей . Реализация данного требования, в свою очередь, потребует имплементации названных принципов в отечественное законодательство, регламентирующее исследуемую сферу.

6. В принципе соглашаясь с теми авторами, которые совершенно правильно оценивают несомненно позитивное влияние современных ИКТ на эффективность существующих систем публичного управления, все же следует сделать в этой связи некоторые уточнения. Безусловно, описанные технологии увеличивают возможности политически активного населения по влиянию на органы государства (осуществление интерактивного мониторинга, направление «электронных» обращений, появление возможностей общественного контроля за властью в режиме онлайн и т.п.). Однако все это без увязки с иными мерами, проводимыми в рамках административной и бюджетной реформ, без формирования новой культуры государственной службы не повлечет за собой ожидаемых позитивных перемен. Иными словами, одно лишь использование современных информационных технологий в механизме взаимодействия граждан и власти, предусматриваемое моделью сервисного государства, само по себе не повлечет автомати-

ческого повышения эффективности существующих систем публичного управления.

7. Отсутствие в действующем законодательстве четких указаний на то, что построение сервисного государства является целью нынешних реформ, а также «умолчание» в нем «основных контуров» такого государства свидетельствуют о вынужденной приверженности руководства страны стратегии инкрементализма. Избранная им «тактика малых шагов» при осуществлении нынешних реформ как раз и обусловлена отсутствием внятных и научно обоснованных ориентиров реализуемых преобразований.

8. Успех проводимой в России реформы в решающей степени зависит от уровня готовности персонала тех организационных структур, которые вовлечены в процесс оказания государственных и муниципальных услуг, к работе в новых условиях. Однако, к сожалению, существующая здесь ситуация весьма далека от необходимого и должного.

По оценкам авторитетных специалистов, уровень квалификации персонала названных выше органов и организаций выступает в настоящее время весьма серьезным «вызовом» на пути построения сервисного государства. В этой связи вполне обоснованным представляется вывод о необходимости разработки и реализации специальной государственной программы по подготовке сотрудников МФЦ, а также государственных и муниципальных органов власти, участвующих в процессе оказания государственных и муниципальных услуг .

Список литературы

1. Бачило И.Л. Государство социальное или сервисное? (Информационно-правовой аспект) // Право. Журнал высшей школы экономики. 2010. № 1. С. 3-11.

2. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: учебник. М.: ЮРАЙТ, 2010, 415 с.

3. Захаренко Е.Н. Новый словарь иностранных слов: 25 000 слов и словосочетаний. М.: Азбуковник, 2003, 784 с.

4. КоженкоЯ. Сервисное государство: проблемы теории и практики реализации // Власть. 2010. № 3. С. 44-46.

5. КузнецовП.У. Административная реформа в контексте формирования электронного правительства: терминологические проблемы // Российский юридический журнал. 2012. № 3. С. 37-47.

6. Кулакова Т.А. Политика изменений: административные реформы и взаимодействие государства и общества. СПб: Изд-во СПбГУ 2011, 382 с.

7. Межгосударственный стандарт ГОСТ 30335-95/ГОСТ Р 50646-94 «Услуги населению. Термины и определения». URL: http://ohranatruda.ru/ot_biblio/ normativ/data_normativ/31/31731/index.php.

8. Набиуллина Э. С. Итоги реализации федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации мероприятий по развитию государственного управления в 2008-2011 годах. URL: http://economy.gov.ru/minec/press/news/ doc20120322_19.

9. Набиуллина Э.С. Подведение итогов реализации мероприятий административной реформы в 2006-2010 годах. Приоритетные направления совершенствования государственного управления в 2011-2013 годах. URL: http://economy.gov.ru/minec/ press/news/doc20101203_04.

10. Ноздрачев А.Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в XXI веке // Журнал российского права. 2005. № 9. С. 14-26.

11. О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)»: распоряжение Правительства РФ от 20.10.2010 № 1815-р. URL: http://consultant. ru/document/cons_doc_LAW_157067.

12. О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах: указ Президента РФ от 23.07.2003 № 824. URL: http://document.kremlin. ru/page.aspx?1050219.

13. О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы: указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460. URL: http://garant.ru/hotlaw/ federal/239326.

14. О Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства: постановление Правительства РФ от 26.07.2012 № 773. URL: http://giod.consultant.ru/page.aspx?1621367.

15. О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием Интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»: указ Президента РФ от 04.03.2013 № 183. URL: http://garant.ru/hotlaw/ federal/460360.

16. О ратификации Европейской социальной хартии (пересмотренной) от 3 мая 1996 г.: Федеральный закон от 03.06.2009 № 101-ФЗ. URL: http://base. garant.ru/12167396.

17. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314. URL: http://graph.document. kremlin.ru/page.aspx?781146.

18. Об организации предоставления государс-

твенных и муниципальных услуг: Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ. URL: http://consultant. ru/document/cons_doc_LAW_156124.

19. Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления: указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601. URL: http:// consultant.ru/law/hotdocs/18523.html.

20. Об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности: указ Президента РФ от 10.09.2012 № 1276. URL: http://consultant. ru/document/cons_doc_LAW_161490.

21. Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти: постановление Правительства РФ от 01.09.2012 № 877. URL: http://garant.ru/hotlaw/federal/417701.

22. Паршин М.В. Качество государственных и муниципальных услуг: на пути к сервисному государству. М.: Статут, 2013, 272 с.

23. Правила проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов: постановление Правительства РФ от 22.02.2012 № 159. URL: http://

government.consultant.ru/page.aspx?1602727.

24. Проблемы и противоречия развития государственного управления в современной России: монография. М.: Юрлитинформ, 2013, 336 с.

25. Руководящие принципы для защиты интересов потребителей (приняты Резолюцией 39/248 Генеральной Ассамблеи ООН от 09.04.1985) // Коммерческий Вестник. 1989. № 7. С. 10-12; № 8. С. 9-11.

26. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации: утверждена Президентом РФ 07.02.2008 № Пр-212. URL: http:// rg.ru/2008/02/16/informacia-strategia-dok.html.

27. Устинович Е.С. Современные теории государственного управления: основные концепции и их характеристики // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 9. С. 16-22.

28. Хартия Европейского Союза об основных правах: комментарий / под ред. проф. С.Ю. Кашки-на. М.: Юриспруденция, 2001, 208 с.

29. Чеботарева А.А. Эволюция института прав человека в условиях развития информационного общества // Государственная власть и местное самоуправление. 2012.№ 6. С. 27-33.

30. Чеботарева А.А. Электронное государственное управление как новая форма взаимоотношений личности, общества и государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 6. С. 18-22.

31. Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики: учебник для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010, 679 с.

Digest Finance Priorities of Russia

ISSN 2311-9438 (Online) ISSN 2073-8005 (Print)

"SERVICE STATE": A NEW PARADIGM OR MODERN TECHNOLOGY FOR PUBLIC ADMINISTRATION?

Viktor N. ZAIKOVSKII

The article reveals the essence of a "service" model of State and its role in the system of measures to improve the national system of governance of modern Russia. The author considers the existing views in literature on the essence of a service State, the main directions of practical activities on the construction of a service State in Russia, and the author is also comparing the views with the existing measures to reform Russia"s public administration system.

Keywords: administrative reform, civil, service, public administration, State, municipal, new public management, reinventing government, welfare, social, e-government

1. Bachilo I.L. Gosudarstvo sotsial"noe ili servisnoe? (Informatsionno-pravovoi aspekt) . Pravo. Zhurnal vysshei shkoly ekonomiki -

Law. Journal of Higher School of Economics, 2010, no. 1, pp. 3-11.

2. Vasilenko I.A. Gosudarstvennoe i munitsipal "noe upravlenie: uchebnik . Moscow, YURAIT Publ., 2010, 415 p.

3. Zakharenko E.N. Novyi slovar" inostrannykh slov: 25 000 slov i slovosochetanii . Moscow, Azbukovnik Publ., 2003, 784 p.

4. Kozhenko Ya. Servisnoe gosudarstvo: problemy teorii i praktiki realizatsii . Vlast" - Power, 2010, no. 3, pp. 44-46.

5. Kuznetsov P.U. Administrativnaya reforma v kontekste formirovaniya elektronnogo pravitel"stva: terminologicheskie problemy . Rossiiskii yuridicheskii zhurnal -Russian law journal, 2012, no. 3, pp. 37-47.

6. Kulakova T.A. Politika izmenenii: administra-tivnye reformy i vzaimodeistvie gosudarstva i obsh-chestva . St. Petersburg, SPSU Publ., 2011, 382 p.

7. Mezhgosudarstvennyi standart GOST 30335-95/GOST R 50646-94 "Uslugi naseleniyu. Terminy i opredeleniya" . Available at: http://ohranatruda.ru/ot_biblio/normativ/ data_normativ/31/31731/index.php. (In Russ.)

8. Nabiullina E.S. Itogi realizatsii federal"nymi organami ispolnitel "noi vlasti i vysshimi ispolnitel "nymi organami gosudarstvennoi vlasti sub"ektov Rossiiskoi Federatsii meropriyatiipo razvitiyu gosudarstvennogo upravleniya v 2008-2011 godakh . Available at: http://economy.gov. ru/minec/press/news/doc20120322_19. (In Russ.)

9. Nabiullina E.S. Podvedenie itogov realizatsii meropriyatii administrativnoi reformy v 2006-2010 godakh. Prioritetnye napravleniya sovershenstvovaniya gosudarstvennogo upravleniya v 2011-2013 godakh . Available at: http://economy.gov. ru/minec/press/news/doc20101203_04. (In Russ.)

10. Nozdrachev A.F. Grazhdanin i gosudarstvo: vzaimootnosheniya v XXI veke . Zhurnal ros-siiskogo prava - Journal of Russian law, 2005, no. 9, pp.14-26.

11. Executive Order of the RF Government "On State program of the Russian Federation "Information society (2011-2020)" of October 20, 2010 № 1815-r. Available at: http://consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_157067. (In Russ.)

12. RF Presidential Edict "On Measures of implementation of administrative reform in 2003-2004" of July 23, 2003 № 824. Available at: http://document. kremlin.ru/page.aspx?1050219. (In Russ.)

13. RF Presidential Edict "On National strategy against corruption and National anticorruption plan for 2010-2011" of April 13, 2010 № 460. Available at: http://garant.ru/hotlaw/federal/239326. (In Russ.)

14. Resolution of the RF Government "On Government Commission on coordination of activity of open government" of July 26, 2012 № 773. Available at: http://giod.consultant.ru/page.aspx?1621367. (In Russ.)

15. RF Presidential Edict "On Consideration of public initiative submitted by citizens of the Russian Federation using the Internet resource "Russian public initiative" of March 04, 2013 № 183. Available at: http://garant.ru/hotlaw/federal/460360. (In Russ.)

16. RF Federal Law "On Ratification of the European Social Charter (revised) of May 3, 1996" of June 03, 2009 № 101-FZ. Available at: http://base.garant. ru/12167396. (In Russ.)

17. RF Presidential Edict "On System and structure of federal executive bodies" of March 09, 2004 № 314. Available at: http://graph.document.kremlin.ru/page. aspx?781146. (In Russ.)

18. RF Federal Law "On Organization of public and municipal services" of July 27, 2010 № 210-FZ. Available at: http://consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_156124. (In Russ.)

19. RF Presidential Edict "On Basic directions of perfection of system of public administration" of May 07, 2012 № 601. Available at: http://consultant. ru/law/hotdocs/18523.html. (In Russ.)

20. RF Presidential Edict "On Evaluation of heads of federal executive authorities and senior officials (heads of the highest executive bodies of State power) of the Russian Federation to create favorable conditions for business activities" of September 10, 2012 № 1276. Available at: http://consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_161490. (In Russ.)

21. Resolution of the RF Government "On Approval of regulations and other documents, including program ones developed by the federal bodies of executive power, which may not be taken without prior discussion in the public councils under these federal executive bodies" of September 01, 2012 № 877. Available at: http://garant.ru/hotlaw/federal/417701. (In Russ.)

22. Parshin M.V. Kachestvo gosudarstvennykh i munitsipal "nykh uslug: na puti k servisnomu gos-udarstvu . Moscow, Statut Publ., 2013, 272 p.

23. Resolution of the RF Government "Rules of public discussion of Draft federal constitutional laws and federal laws" of February 22, 2012 № 159. Available at: http://government.consultant.ru/page. aspx?1602727. (In Russ.)

24. Problemy i protivorechiya razvitiya gosudarst-vennogo upravleniya v sovremennoi Rossii: monografi-ya . Moscow, Yurlitinform Publ., 2013, 336 p.

25. Rukovodyashchie printsipy dlya zashchity interesov potrebitelei (prinyaty Rezolyutsiei 39/248 General"noi Assamblei OON ot 09.04.1985) . Kommercheskii Vestnik - Commercial Bulletin, 1989, no. 7, pp. 10-12, no. 8, pp. 9-11.

26. RF Presidential Edict "Strategy of information society development in the Russian Federation" of February 07, 2008 № Pr-212. Available at: http:// rg.ru/2008/02/16/informacia-strategia-dok.html. (In Russ.)

27. Ustinovich E.S. Sovremennye teorii gosudarst-vennogo upravleniya: osnovnye kontseptsii i ikh khar-akteristiki . Gosudarstvennaya vlast "i mestnoe samoupravlenie - State power and local

self-government, 2011, no. 9, pp. 16-22.

28. Khartiya Evropeiskogo Soyuza ob osnovnykh pravakh: kommentarii . Moscow, Yuris-prudentsiya Publ., 2001, 208 p.

29. Chebotareva A.A. Evolyutsiya instituta prav cheloveka v usloviyakh razvitiya informatsionnogo ob-shchestva . Gosudarstvennaya vlast " i mestnoe samoupravlenie - State power and local self-government, 2012, no. 6, pp. 27-33.

30. Chebotareva A.A. Elektronnoe gosudarstven-noe upravlenie kak novaya forma vzaimootnoshenii lichnosti, obshchestva i gosudarstva . Gosudarstvennaya vlast"i mestnoe samoupravlenie - State power and local self-government, 2011, no. 6, pp. 18-22.

31. Cherepanov V.V. Osnovy gosudarstvennoi sluzhby i kadrovoi politiki: uchebnik dlya vuzov . Moscow, YUNITI-DANA Publ., 2010, 679 p.

Viktor N. ZAIKOVSKII

Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA), Tver Branch, Tver, Russian Federation [email protected]

The article is adapted from the journal of "National interests: priorities and security", 2014, no. 24 (261).